RPG 2: Die wichtigsten Kernpunkte

RPG 2 bringt kantonsweite Grenzen für zusätzliche Gebäude und versiegelte Flächen. Der Beitrag zeigt, welche Aufgaben Gemeinden bereits heute treffen und wie sie ihre Verfahren und Projekte vorbereiten können.

Vom Einzelfall zur kantonsweiten Steuerung

Mit der zweiten Etappe der Revision des Raumplanungsgesetzes, kurz RPG 2, verändert sich die Steuerung des Bauens ausserhalb der Bauzonen grundlegend. Seit dem 1. Juli 2026 ist das neue Bundesrecht vollständig in Kraft; einzelne Bestimmungen gelten bereits seit dem 1. Januar 2026. Im Zentrum stehen der Schutz von Landschaft und Kulturland, der Rückbau nicht mehr benötigter Bauten sowie eine kantonsweite Begrenzung zusätzlicher Gebäude und versiegelter Flächen.

Für Gemeinden ist RPG 2 weit mehr als ein raumplanerisches Spezialthema. Die neuen Regeln wirken sich auf Baugesuchsverfahren, kommunale Infrastrukturprojekte, Baupolizei, Datenführung, Nutzungsplanung und die Beratung von Grundeigentümerschaften aus. Gleichzeitig bleibt die konkrete Umsetzung stark kantonal geprägt. Gemeinden müssen daher sowohl das Bundesrecht als auch die jeweils geltenden kantonalen Verfahren und Vollzugshilfen berücksichtigen. Einen Überblick über das neue Recht bietet das Bundesamt für Raumentwicklung ARE.

Was seit 2026 gilt

Zwei kantonsweite Stabilisierungsziele

RPG 2 führt zwei voneinander unabhängige Stabilisierungsziele ein. Gegenüber dem Stand vom 29. September 2023 darf in jedem Kanton sowohl die Zahl der anrechenbaren Gebäude als auch die anrechenbare versiegelte Fläche ausserhalb der Bauzonen um höchstens 2 Prozent zunehmen. Die Einzelheiten sind im Faktenblatt des ARE zu RPG 2 zusammengefasst.

Die 2-Prozent-Grenze ist kein Kontingent einer einzelnen Gemeinde und begründet kein Recht auf eine Baubewilligung. Sie gilt kantonsweit. Ein Vorhaben muss weiterhin zonenkonform oder aufgrund eines gesetzlichen Ausnahmetatbestands zulässig sein. Ebenso bleiben Anforderungen des Natur-, Landschafts-, Umwelt-, Gewässer-, Wald- und Kulturlandschutzes sowie der Erschliessung bestehen.

Gebäude und Versiegelung werden getrennt bilanziert. Ein neues Gebäude kann das Gebäudeziel belasten, während die damit verbundene Versiegelung unter bestimmten Voraussetzungen vom Versiegelungsziel ausgenommen ist. Besonders wichtig ist dies für die Landwirtschaft: Neue landwirtschaftliche Gebäude zählen grundsätzlich zum Gebäudeziel, landwirtschaftlich bedingte Versiegelungen werden dagegen grundsätzlich nicht an das Versiegelungsziel angerechnet. Gebäude mit weniger als 6 Quadratmetern Grundfläche werden beim Gebäudeziel nicht berücksichtigt.

Die Kantone müssen eine Veränderungsbilanz führen

Die Kantone müssen die Entwicklung seit dem Referenzdatum nachvollziehbar erfassen. Dazu gehören insbesondere neue und abgebrochene Gebäude, neue versiegelte Flächen sowie Entsiegelungen und Rekultivierungen. Der Bund schreibt dafür keine bestimmte Software vor. Möglich sind beispielsweise Daten aus elektronischen Baubewilligungsverfahren, Geoinformationssystemen oder strukturierten Tabellen.

Die Verantwortung für die kantonsweite Bilanz liegt beim Kanton. Die dafür benötigten Angaben entstehen jedoch häufig in kommunalen Baugesuchs-, Baukontroll- und Vollzugsverfahren. Gemeinden werden deshalb zu wichtigen Datenlieferantinnen. Unvollständige Pläne, uneinheitliche Flächenangaben oder nicht dokumentierte Rückbauten können die kantonale Bilanzierung erschweren.

Übergangsphase bis zum 1. Juli 2031

Jeder Kanton muss innerhalb von fünf Jahren eine Stabilisierungsstrategie im kantonalen Richtplan verankern und vom Bund genehmigen lassen. Die Strategie soll unter anderem zeigen, wie sich Gebäudezahl und Bodenversiegelung entwickeln, welche Wachstumstreiber bestehen, welche Rückbau- und Entsiegelungspotenziale vorhanden sind und mit welchen Massnahmen eine Überschreitung verhindert werden soll. Die Anforderungen erläutert der ergänzte Leitfaden zur kantonalen Richtplanung.

Liegt bis zum 1. Juli 2031 keine genehmigte Strategie vor, wird grundsätzlich jedes weitere neue Gebäude ausserhalb der Bauzonen kompensationspflichtig, bis eine genügende Richtplananpassung genehmigt ist. Wird eines der Stabilisierungsziele überschritten, kann der Bundesrat den betreffenden Kanton in Anhang 2 der Raumplanungsverordnung aufnehmen. Dann gilt die Kompensationspflicht je nach Eintrag für Gebäude, Versiegelungen oder beides. Nach dem am 1. September 2026 geltenden Anhang 2 der Raumplanungsverordnung ist noch kein Kanton entsprechend aufgeführt.

Warum Gemeinden unmittelbar betroffen sind

Baugesuchsverfahren und Datenqualität

Bei Vorhaben ausserhalb der Bauzonen müssen künftig frühzeitig zusätzliche Fragen geklärt werden: Entsteht ein anrechenbares Gebäude? Wird eine neue versiegelte Fläche geschaffen? Ist die Fläche aufgrund ihrer Nutzung ausgenommen? Wird gleichzeitig ein Gebäude abgebrochen oder eine Fläche rekultiviert? Besteht eine kantonale oder projektbezogene Kompensationspflicht?

Je nach Kanton müssen Baugesuchsunterlagen deshalb um Flächenbilanzen, vollständige Umgebungspläne, Angaben zur Materialisierung oder Nachweise über Rückbau und Rekultivierung ergänzt werden. Für Gemeinden empfiehlt es sich, kommunale Checklisten, Vorprüfungen und digitale Arbeitsabläufe mit den kantonalen Anforderungen abzugleichen. Besonders bei grösseren oder ungewöhnlichen Vorhaben kann eine frühe Abstimmung mit der kantonalen Fachstelle spätere Projektänderungen vermeiden.

Auch kommunale Projekte beanspruchen Raum

RPG 2 betrifft nicht nur private Bauherrschaften. Auch kommunale Projekte ausserhalb der Bauzonen können für die kantonale Gebäude- oder Versiegelungsbilanz relevant sein. Dazu zählen je nach Ausgestaltung etwa Werkhöfe, Wasser- und Abwasseranlagen, Reservoirs, Pumpwerke, Sammelstellen, Parkplätze, Sportanlagen, Schutzbauten oder öffentliche Gebäude.

Ein öffentliches Interesse führt nicht automatisch dazu, dass ein neues Gebäude bei der kantonalen Bilanz unbeachtlich bleibt. Kantone können öffentliche Projekte zwar priorisieren, eine schweizweit einheitliche Verteilungsregel besteht jedoch nicht. Gemeinden sollten die RPG-2-Relevanz deshalb bereits in Machbarkeitsstudien und Investitionsplanungen prüfen und nicht erst beim fertigen Baugesuch.

Verschärfter Umgang mit illegalen Bauten und Nutzungen

RPG 2 verlangt einen konsequenteren Vollzug gegen unbewilligte Bauten und Nutzungen ausserhalb der Bauzonen. Unbewilligte Nutzungen sind innert nützlicher Frist festzustellen, grundsätzlich sofort zu untersagen und tatsächlich zu unterbinden. Wiederherstellungsverfahren sollen ohne unnötige Verzögerung geführt werden. Die konkrete Aufgabenteilung zwischen Gemeinde und Kanton richtet sich nach dem kantonalen Recht.

Seit dem 1. Januar 2026 gilt grundsätzlich eine Frist von 30 Jahren für den Anspruch auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Der Ablauf dieser Frist legalisiert eine rechtswidrige Baute oder Nutzung jedoch nicht. Daraus entsteht insbesondere nicht automatisch ein Recht auf Umbau, Erweiterung, Wiederaufbau oder Nutzungsänderung. Bei Gefährdung wichtiger polizeilicher Schutzgüter, etwa der öffentlichen Sicherheit oder Gesundheit, kann eine Wiederherstellung auch später verlangt werden.

Das Bundesrecht verlangt nicht bei jedem neuen Baugesuch eine lückenlose historische Prüfung sämtlicher Bauten auf der ganzen Parzelle. Werden in einem laufenden Verfahren jedoch rechtswidrige Zustände erkennbar, dürfen diese nicht ignoriert werden. Nach Möglichkeit sollen Bewilligungsverfahren und Wiederherstellung koordiniert werden. Die ausführlichen bundesrechtlichen Erläuterungen finden sich in den Erläuterungen zur revidierten Raumplanungsverordnung.

Abbruchprämie: Chance mit Verfahrensfallen

Mit der Abbruchprämie schafft RPG 2 einen finanziellen Anreiz, nicht mehr benötigte Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen zu entfernen und den Boden wiederherzustellen. Sind die bundesrechtlichen Voraussetzungen erfüllt, besteht grundsätzlich ein Anspruch gegenüber dem Kanton. Erfasst werden können insbesondere Kosten für Abbruch, übliche Entsorgung, Entsiegelung und Rekultivierung.

Nicht jeder Rückbau ist beitragsberechtigt. Ausgeschlossen oder eingeschränkt sein können beispielsweise rechtswidrige Bauten, befristet bewilligte Anlagen, ohnehin geschuldete Rückbauten, Ersatzneubauten oder besondere Kosten für Altlasten und Spezialabfälle. Die genaue Berechnung, das Verfahren und die Finanzierung richten sich nach dem kantonalen Recht. Der Bund kann sich mit 20 bis 30 Prozent an kantonalen Aufwendungen beteiligen, sofern entsprechende Bundesmittel bewilligt wurden; eine feste Bundesfinanzierung jeder einzelnen Prämie besteht nicht.

Für die kommunale Beratung ist vor allem der Zeitpunkt entscheidend: In den untersuchten kantonalen Modellen muss das Gesuch vor Beginn des Abbruchs oder zusammen mit dem entsprechenden Bau- beziehungsweise Rückbaugesuch eingereicht werden. Ein bereits vollzogener Abbruch wird regelmässig nicht nachträglich entschädigt. Gemeinden sollten Eigentümerschaften daher früh auf das kantonale Verfahren hinweisen, ohne eine Beitragsberechtigung vorwegzunehmen.

Gebietsansatz: Neue Lösungen brauchen umfassende Planung

Der neue Gebietsansatz ermöglicht in klar begrenzten Räumen massgeschneiderte Lösungen, die mit gewöhnlichen Ausnahmebewilligungen nicht erreichbar wären. Denkbar sind etwa neue Nutzungen für leer stehende Landwirtschaftsbauten, die Entwicklung besonderer Streusiedlungslandschaften oder eine Kombination zusätzlicher Nutzungen mit dem Rückbau störender Bauten und landschaftlichen Aufwertungen.

Der Gebietsansatz ist jedoch keine vereinfachte Bewilligung und erlaubt kein freies Bauen ausserhalb der Bauzonen. Er setzt eine räumliche Gesamtkonzeption, eine Festlegung im kantonalen Richtplan und anschliessend eine kommunale oder regionale Nutzungsplanung voraus. Zusätzliches oberirdisches Gebäudevolumen ist grundsätzlich vollständig auszugleichen; beanspruchtes Kulturland muss vollständig und gleichwertig kompensiert werden. Die Gesamtsituation muss sich insbesondere für Landschaft, Siedlungsstruktur, Baukultur, Kulturland oder Biodiversität verbessern.

Für Gemeinden eröffnet das Instrument Chancen, verlangt aber erhebliche planerische und organisatorische Ressourcen. Grundeigentümerschaften, Kanton, Gemeinde und weitere Beteiligte müssen über einen längeren Zeitraum koordiniert werden. Kompensations-, Rückbau- und Aufwertungsmassnahmen sind dauerhaft zu sichern. Ein Gebietsansatz eignet sich deshalb vor allem für Räume mit einem klaren öffentlichen Entwicklungsinteresse und genügend Aufwertungspotenzial.

Die kantonale Umsetzung ist unterschiedlich

Die folgenden Beispiele zeigen ausgewählte Umsetzungsmodelle mit Stand 1. September 2026. Sie sind nicht abschliessend und ersetzen die Prüfung des jeweils geltenden kantonalen Rechts.

Kanton	Ausgewählter Umsetzungsansatz	Bedeutung für Gemeinden
Zürich	Planungs- und Baugesetz sowie Richtplan werden angepasst. Zusätzliche Angaben in Umgebungsplänen unterstützen das Monitoring. Gesuche um Abbruchprämien werden über die örtliche Baubehörde koordiniert.	Die Gemeinden bleiben zentrale Verfahrensstellen und müssen ihre Baugesuchsabläufe anpassen. Informationen des Kantons Zürich
Bern	Seit dem 1. Juli 2026 gilt eine dringliche Einführungsverordnung, längstens bis zum 30. Juni 2031. Monitoring und Abbruchprämie werden kantonal geführt.	Die Übergangsregelung schafft unmittelbar anwendbare Verfahren, während die definitive Gesetzgebung vorbereitet wird. Informationen des Kantons Bern
Aargau	Für Baugesuche ausserhalb der Bauzone ist eine Flächenbilanz vorgesehen. Daten werden über eBau beziehungsweise eBau light erfasst. Gesuche um Abbruchprämien werden mit dem Rückbaugesuch bei der Gemeinde eingereicht.	Die Gemeinde ist eine wichtige Erfassungs- und Übermittlungsstelle für die kantonale Bilanz. Handbuch eBau light des Kantons Aargau
Schwyz	Eine vorläufige kantonale Verordnung regelt Verfahren und Zuständigkeiten. Zusätzliche Angaben und ein Umgebungsplan für das gesamte Grundstück werden verlangt.	Kommunale Bauämter und Baupolizeien erhalten unmittelbar zusätzliche Prüf- und Vollzugsaufgaben. Informationen des Kantons Schwyz
Genf	Eine Übergangsverordnung regelt die Abbruchprämie. Das Gesuch wird direkt beim kantonalen Amt eingereicht; grundsätzlich werden nachgewiesene effektive Kosten berücksichtigt.	Das Modell ist stärker kantonal zentralisiert und zeigt, dass die kommunale Rolle je nach Kanton deutlich kleiner sein kann. Informationen des Kantons Genf
Graubünden	Der Kanton erarbeitet die Stabilisierungsstrategie und stellt neue Formulare für Baugesuche ausserhalb der Bauzone sowie für Abbruchprämien bereit.	In einem Kanton mit vielen Bauten ausserhalb der Bauzonen sind Monitoring, Landwirtschaft und mögliche Gebietsansätze besonders bedeutsam. Informationen des Kantons Graubünden

Chancen, Risiken und Ressourcenfragen

Chancen für Landschaft und räumliche Entwicklung

Die Abbruchprämie kann helfen, nicht mehr benötigte Gebäude und versiegelte Flächen zu entfernen. Gemeinden können solche Rückbauten mit Landschafts-, Biodiversitäts- oder Klimaanpassungsmassnahmen verbinden. Der Gebietsansatz schafft zudem die Möglichkeit, problematische Räume gesamthaft zu betrachten, anstatt nur über einzelne Ausnahmegesuche zu entscheiden.

Der ausdrücklich verankerte Vorrang der Landwirtschaft stärkt landwirtschaftliche Interessen in der Landwirtschaftszone. Bei neuen empfindlichen Nutzungen in der Nähe bestehender Betriebe erhalten mögliche Konflikte durch Lärm oder Geruch ein höheres Gewicht. Für Gemeinden kann dies die langfristige Abstimmung zwischen Siedlungsentwicklung und Landwirtschaft unterstützen.

Risiken und offene Fragen

Die kantonal unterschiedlichen Verfahren erhöhen die Komplexität. Planungsbüros oder Gemeinden, die in mehreren Kantonen tätig sind, können nicht mit einem einheitlichen Formular oder derselben Zuständigkeitsordnung arbeiten. Zudem wird der kantonsweite Entwicklungsspielraum zu einer knappen Ressource, sobald ein Kanton sich der 2-Prozent-Grenze nähert. Dann können Gemeinden, Landwirtschaft und weitere zulässige Nutzungen indirekt um denselben Spielraum konkurrieren.

Weitere Herausforderungen sind unvollständige historische Bauakten, Abgrenzungsfragen bei versiegelten Flächen, der Aufwand für baupolizeiliche Verfahren und die rechtssichere Sicherung von Kompensationen. Zu verschiedenen Begriffen und Verfahrensfragen dürfte sich erst durch kantonale Praxis und Rechtsprechung eine gefestigte Auslegung entwickeln.

Ressourceneinschätzung: Die verwendeten Quellen enthalten keine belastbare schweizweite Kostenschätzung für Gemeinden. Plausibel planbar sind jedoch zusätzliche Aufwände für Datenpflege, Geoinformation, Vorprüfung, Rechtsberatung, Baukontrollen, Wiederherstellungsverfahren, Nutzungsplanung und Kommunikation. Der konkrete Bedarf hängt wesentlich von der kantonalen Aufgabenteilung, der Zahl der Fälle ausserhalb der Bauzonen und dem Stand der digitalen Verfahren ab.

Empfohlenes Vorgehen für Gemeinden

Die folgenden Schritte sind redaktionelle Handlungsempfehlungen. Sie ersetzen keine kantonalen Vorgaben und sind an die örtliche Organisation anzupassen.

1. Kantonale Rechtslage und Vollzugshilfen erfassen: Zuständigkeiten, Formulare, digitale Meldewege, Anforderungen an Flächenbilanzen und das Verfahren für Abbruchprämien sollten zentral dokumentiert und aktuell gehalten werden.
2. Interne Verantwortung festlegen: Eine zuständige Stelle sollte Fragen zu RPG 2 bündeln, den Kontakt zum Kanton pflegen und die Vollständigkeit der benötigten Daten sicherstellen.
3. Baugesuchsabläufe anpassen: Kommunale Checklisten sollten Gebäudegrundflächen, Versiegelungen, Nutzungszwecke, Rückbauten, Rekultivierungen und mögliche Kompensationen frühzeitig erfassen.
4. Daten seit dem 29. September 2023 überprüfen: Bewilligte und realisierte Veränderungen ausserhalb der Bauzonen sollten mit den kantonalen Anforderungen abgeglichen werden. Dabei ist zu klären, welche Angaben die Gemeinde liefern muss und wer Realisierung beziehungsweise Rückbau bestätigt.
5. Eigene Projektpipeline prüfen: Geplante kommunale Anlagen ausserhalb der Bauzonen sind früh mit dem Kanton abzustimmen. Varianten mit geringerem Gebäudevolumen, weniger Versiegelung, Bündelung oder Nutzung bestehender Bauten sollten bereits in der Konzeptphase geprüft werden.
6. Baupolizeiliche Fälle priorisieren: Eine Übersicht offener Fälle erleichtert den risikoorientierten Vollzug. Vorrang können laufende illegale Nutzungen, Sicherheits- und Gesundheitsrisiken, klare Rechtsverletzungen oder Fälle mit schwieriger Beweissicherung haben.
7. Richtplanung und Gebietsansätze beobachten: Kommunale Infrastrukturbedürfnisse, Rückbaupotenziale und besondere Entwicklungsräume sollten frühzeitig in die kantonale Stabilisierungsstrategie eingebracht werden.
8. Ressourcen und Kommunikation einplanen: Personal, externe Fachunterstützung, Geodaten, Rechtskosten und mögliche Ersatzvornahmen gehören in die organisatorische und finanzielle Planung. Grundeigentümerschaften sollten insbesondere darauf hingewiesen werden, dass eine Abbruchprämie vor dem Abbruch beantragt werden muss und eine alte illegale Baute durch Zeitablauf nicht legal wird.

Häufige Fragen

Erhält jede Gemeinde einen eigenen Spielraum von 2 Prozent?

Nein. Beide Stabilisierungsziele gelten für den gesamten Kanton. Wie der vorhandene Spielraum zwischen Landwirtschaft, öffentlichen Vorhaben und weiteren zulässigen Nutzungen gesteuert wird, richtet sich nach der kantonalen Umsetzung.

Müssen neue Projekte bereits überall kompensiert werden?

Eine allgemeine bundesrechtliche Kompensationspflicht wegen Überschreitung eines Stabilisierungsziels besteht nach dem Stand vom 1. September 2026 noch in keinem Kanton. Kompensationen können sich aber bereits aus besonderen bundesrechtlichen Bewilligungstatbeständen, kantonalen Vorsorgeregeln, dem Gebietsansatz oder projektbezogenen Auflagen ergeben.

Wird eine illegale Baute nach 30 Jahren rechtmässig?

Nein. Unter den gesetzlichen Voraussetzungen kann der Anspruch auf Wiederherstellung verjähren. Die Baute wird dadurch nicht nachträglich bewilligt und erhält nicht automatisch dieselben Änderungs- oder Wiederaufbaurechte wie eine rechtmässig bestehende Baute.

Kann eine Gemeinde selbst einen Gebietsansatz einführen?

Nicht allein. Erforderlich sind eine kantonale Stabilisierungsstrategie, eine Festlegung im kantonalen Richtplan und anschliessend eine kommunale oder regionale Nutzungsplanung. Die zusätzlichen Nutzungen und die Gegenleistungen müssen gesamthaft konzipiert und dauerhaft gesichert werden.

Fazit: Jetzt die kommunalen Grundlagen schaffen

RPG 2 verlagert den Blick vom einzelnen Baugesuch auf die kantonsweite Entwicklung von Gebäuden und versiegelten Flächen. Die Kantone tragen die strategische Verantwortung, sind für eine funktionierende Bilanz aber auf kommunale Daten, Verfahren und Kontrollen angewiesen. Gleichzeitig können Gemeinden ihre Interessen nur dann wirksam in die Stabilisierungsstrategien einbringen, wenn geplante öffentliche Projekte, Rückbaupotenziale und besondere Entwicklungsräume früh bekannt sind.

Für Gemeinden stehen deshalb fünf Aufgaben im Vordergrund:

• kantonale Vorgaben in die kommunalen Baugesuchsprozesse übertragen;
• vollständige und nachvollziehbare Daten zu Gebäuden, Versiegelungen und Rückbauten sicherstellen;
• eigene Projekte ausserhalb der Bauzonen frühzeitig prüfen;
• baupolizeiliche Fälle strukturiert und risikoorientiert bearbeiten;
• kommunale Bedürfnisse rechtzeitig in die kantonale Richtplanung einbringen.

Die Übergangsfrist bis 2031 darf nicht als Aufschub verstanden werden. Viele operative Anforderungen gelten bereits heute. Wer Zuständigkeiten, Daten und Abläufe jetzt klärt, kann Baugesuche verlässlicher behandeln, kommunale Projekte besser vorbereiten und die kommenden kantonalen Entscheide sachlich mitgestalten.