Eine frühere Bewilligung macht die Gemeinde nicht automatisch kostenpflichtig. Der Fall Stabio zeigt, wie eigene Mitverursachung, Grundeigentum und öffentliche Ausfallkosten auseinanderzuhalten sind.
Eine frühere Deponie, ein belasteter Werkplatz oder ein Grundstückskauf: Bei Altlasten stellt sich für Gemeinden nicht nur die Frage nach den notwendigen Umweltmassnahmen. Ebenso wichtig ist, wer diese veranlasst, vorfinanziert und endgültig bezahlt. Diese Aufgaben können unterschiedliche Beteiligte treffen. Die Fachinformation des Bundesamts für Umwelt (BAFU) unterscheidet deshalb ausdrücklich zwischen der Durchführung von Massnahmen und der Kostentragung.
Der Bundesgerichtsentscheid zur Deponie Stabio veranschaulicht eine weitere Unterscheidung: Ein Gemeinwesen kann selbst zur Belastung beigetragen haben. Eine öffentliche Zahlung ist dann nicht bloss eine Übernahme fremder, ungedeckter Kosten. Für Gemeinden empfiehlt es sich, diese unterschiedlichen Rollen bereits zu Beginn eines Dossiers zu klären.
Der Fall Stabio: Der Kanton trug zur Belastung bei
In Stabio wurden von 1960 bis 1972 Rückstände einer Raffinerie abgelagert. Die spätere Sanierung führte der Kanton Tessin durch und finanzierte sie vor. Im Urteil 1C_589/2025 vom 29. Juli 2026 bestätigte das Bundesgericht im Ergebnis die Verteilung von rund CHF 10 Millionen für Untersuchung, Projektierung, Sanierung und Überwachung:
| Beteiligte | Kostenanteil | Grund der Zuordnung |
|---|---|---|
| Frühere Betreiberin | 80 Prozent | Überwiegende Verursachung durch den Deponiebetrieb |
| Kanton Tessin | 15 Prozent | Eigene Mitverursachung zusätzlicher Ablagerungen |
| Für die Kostenverteilung massgebliche Eigentümerschaft | 5 Prozent | Verantwortung als Standortinhaberin |
Die Gemeinde Stabio wurde nicht zu einer Kostenbeteiligung verpflichtet. Die Quoten sind keine allgemeinen Tarife. Sie beziffern zugewiesene Kostenanteile, nicht nachgewiesene Zahlungseingänge oder die definitive öffentliche Nettobelastung nach allfälligen Beiträgen.
Der kantonale Anteil beruhte auf der Mitwirkung an zusätzlichen Ablagerungen, darunter von der Behörde geförderte Abfälle anderer Unternehmen. Die ursprüngliche Betriebsbewilligung allein rechtfertigte dagegen keine Übernahme der Hauptverantwortung durch den Staat. Zugleich befreit eine Bewilligung einen Betrieb nicht automatisch von der Kostenpflicht: Entscheidend ist die Verursachung, nicht zwingend ein rechtswidriges oder schuldhaftes Verhalten.
Vier Rollen mit unterschiedlichen finanziellen Folgen
Die zentrale Grundlage für die Kostenverteilung ist Artikel 32d des Umweltschutzgesetzes (USG). Notwendige Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungskosten werden nach den Verursachungsanteilen zugeordnet. Für kommunale Entscheide ist es hilfreich, die folgenden Rollen getrennt zu prüfen. Mehrere davon können bei derselben Gemeinde zusammentreffen.
Eigene Mitverursachung
Als Verhaltensverursacherin wird eine Gemeinde bezeichnet, wenn ihr eigenes Verhalten oder das Verhalten unter ihrer Verantwortung unmittelbar zur Belastung geführt hat. Ein Beispiel ist ein selbst betriebener Ablagerungsplatz. Die BAFU-Vollzugshilfe «Realleistung, Kostentragung und Sicherstellung» nennt auch Verletzungen von Unterhaltspflichten bei öffentlichen Kanalisationen. Eine Verantwortlichkeit wegen Unterlassens setzt eine entsprechende Handlungspflicht voraus und verlangt, dass die Belastung bei ordnungsgemässem Handeln vermeidbar gewesen wäre.
Für eine erste kommunale Prüfung sind deshalb konkrete Fragen zweckmässiger als der allgemeine Hinweis auf eine frühere Behördenzuständigkeit: Wer organisierte Ablagerungen? Wer entschied über die Annahme von Abfällen? Welche betrieblichen Entscheidungen traf die Gemeinde? Eine allgemeine Aufsichtsfunktion ist nicht mit einer nachgewiesenen Mitverursachung gleichzusetzen.
Verantwortung als Standortinhaberin
Eine Gemeinde kann auch ohne eigenen Deponiebetrieb betroffen sein, etwa als Eigentümerin eines belasteten Grundstücks. Als Zustandsverursacherin gilt, wer rechtliche oder tatsächliche Herrschaft über den Standort hat. Wer lediglich in dieser Rolle beteiligt ist, kann sich von der Kostentragung befreien, wenn auch bei gebotener Sorgfalt keine Kenntnis von der Belastung möglich war. Blosse Unkenntnis genügt nicht.
Das Bundesgericht hat in BGE 139 II 106 zudem klargestellt: Ein Eigentümeranteil von 10 bis 30 Prozent folgt nicht automatisch aus dem Eigentum. Dafür müssen zusätzliche Umstände berücksichtigt werden, beispielsweise eine frühere Verhinderungsmöglichkeit, eine relevante Rechtsnachfolge oder erhebliche wirtschaftliche Vorteile. Ohne solche Umstände kann schon ein Anteil von 10 Prozent zu hoch sein.
Für kommunale Grundstückskäufe empfiehlt sich daher eine dokumentierte Prüfung von Katastereinträgen, früheren Nutzungen und vorhandenen Gutachten. Dabei sollte nachvollziehbar bleiben, welche Hinweise auf eine Belastung vorlagen und wie sie beurteilt wurden. Die fünf Prozent im Fall Stabio sind weder eine allgemeine Obergrenze noch ein pauschaler Ansatz für kommunale Liegenschaften.
Öffentliche Ausfallkosten
Ausfallkosten sind Kostenanteile von Verursachern, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind. Nach Artikel 32d Absatz 3 USG trägt sie das zuständige Gemeinwesen. Ob der Kanton, die Gemeinden oder beide nach einem Verteilschlüssel belastet werden, richtet sich nach kantonalem Recht. Eine schweizweit einheitliche kommunale Quote besteht nicht.
Zwischen verschiedenen Verursachern besteht grundsätzlich keine Solidarhaftung: Der Ausfall eines Beteiligten darf nicht einfach vollständig auf andere zahlungsfähige Beteiligte überwälzt werden. Eine Gemeinde schuldet also nicht allein wegen ihrer Zahlungsfähigkeit zusätzliche Verursacheranteile.
Davon zu unterscheiden ist die rechtliche Befreiung eines blossen Standortinhabers. Kann dieser sich wegen fehlender Kenntnismöglichkeit entlasten, entsteht nicht automatisch ein öffentlicher Ausfallanteil. Nach BGE 144 II 332 kann die Verteilung stattdessen die verbleibenden Verhaltensverursacher stärker belasten. Für die Finanzplanung sind fehlende Zahlungspflicht und fehlende Zahlungsfähigkeit deshalb unterschiedliche Ausgangslagen.
Durchführung und Vorfinanzierung
Die Realleistungspflicht bezeichnet die Pflicht, Untersuchungen, Überwachung oder Sanierung durchführen zu lassen. Sie beantwortet noch nicht abschliessend, wer die Rechnung endgültig trägt. Wer Massnahmen veranlassen oder zunächst bezahlen muss, kann später Ansprüche gegenüber anderen Beteiligten haben.
Für Gemeinderatsvorlagen empfiehlt sich deshalb eine getrennte Darstellung des vorläufigen Geldbedarfs und des erwarteten endgültigen Gemeindeanteils. Ein Kredit für die Durchführung darf in der Entscheidungsgrundlage nicht unbemerkt mit einer bereits feststehenden vollständigen Kostenübernahme gleichgesetzt werden. Ebenso sollte der technische Projektabschluss nicht als Abschluss aller Forderungs- und Finanzierungsfragen behandelt werden.
Historische Akten sind ein Teil der finanziellen Vorsorge
Bei alten Ablagerungen reicht der Blick auf die heutigen Eigentumsverhältnisse nicht aus. Für die kommunale Bearbeitung empfiehlt sich eine Chronologie von Betrieb, Eigentum, Abfallannahme und Behördenhandlungen. Zu jedem wesentlichen Vorgang sollten Zeitraum, beteiligter Rechtsträger und vorhandene Belege festgehalten werden. Hilfreich sind insbesondere Bewilligungen, Gemeinderatsprotokolle, Werkpläne, Rechnungen, Entsorgungsnachweise und technische Untersuchungen.
Auch Mengenangaben allein ergeben noch keine Kostenquote. Für eine Stellungnahme sollte dargestellt werden, welche Stoffe eingebracht wurden, wer dies veranlasste und welchen Einfluss die jeweilige Belastung auf die notwendigen Massnahmen hatte. Gesicherte Feststellungen, nachvollziehbare Annahmen und verbleibende Wissenslücken sind dabei getrennt auszuweisen.
Nach BGE 144 II 332 zur Beweisführung muss die Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen untersuchen; die Beteiligten müssen mitwirken. Bei historischen Vorgängen kann wegen des Zeitablaufs überwiegende Wahrscheinlichkeit genügen. Blosse Vermutungen über weitere unbekannte Ablagerer ersetzen jedoch keine belastbare Beurteilung. Eine geordnete Aktenlage ist deshalb eine praktische Hilfe sowohl gegen unbegründete Forderungen als auch zur Durchsetzung berechtigter Ansprüche.
Eine Betriebsschliessung ist noch keine Sanierung
Eine lange zurückliegende Ablagerung ist nicht automatisch rechtlich erledigt. Im Urteil Stabio war entscheidend, dass die Belastung und die dadurch geschaffene Gefahr nach Inkrafttreten der heutigen Altlastenbestimmungen fortbestanden. Deren Anwendung auf diesen andauernden Zustand wurde als zulässig beurteilt. Die Schliessung und Verfüllung der Deponie im Jahr 1972 beseitigte die Belastung nicht.
Für Gemeinden empfiehlt sich deshalb, historische Vermerke wie «geschlossen» oder «rekultiviert» technisch einzuordnen. Sie sollten nicht ohne weitere Prüfung als Nachweis einer abgeschlossenen Sanierung gelten. Davon getrennt sind die Fristen für finanzielle Ansprüche zu führen: Das Gericht unterscheidet die Beseitigung einer fortdauernden Gefahr von der Verjährung einer Geldforderung. Eine Standortübersicht sollte daher sowohl den Umweltzustand als auch Verfügungen, deren Rechtskraft und den Stand des Forderungseinzugs erfassen.
Finanzierung: Ansprüche sichern und Beiträge richtig einordnen
Eine Forderung ist noch kein Zahlungseingang
Für die kommunale Risikobeurteilung sollte neben der rechtlichen Kostenpflicht stets die Einbringlichkeit geprüft werden. Dazu gehören die finanzielle Situation der Beteiligten, vorhandene Sicherheiten und ungeklärte Rechtsnachfolgen. Eine vertragliche Kostenzusage ist nur so belastbar wie ihre rechtliche Durchsetzbarkeit und die Zahlungsfähigkeit der verpflichteten Partei.
Artikel 32dbis USG ermöglicht der zuständigen Behörde unter gesetzlichen Voraussetzungen, den voraussichtlichen Kostenanteil eines Verursachers sicherstellen zu lassen. Die Höhe muss nachvollziehbar und verhältnismässig sein. Mit verbessertem Kenntnisstand kann eine Anpassung erforderlich werden. Daraus folgt keine Befugnis, vorsorglich jedem Beteiligten die gesamten Projektkosten als Sicherheit aufzuerlegen. Die BAFU-Vollzugshilfe erläutert die Sicherstellung in Kapitel 5.
Eine Rückstellung in der Bilanz eines Unternehmens ist zudem nicht mit einer unabhängigen, verwertbaren Sicherheit gleichzusetzen. Das Gutachten von Romy und Zufferey zur Deckung der Ausfallkosten untersucht diese Unterschiede. Für Gemeinden empfiehlt es sich, geeignete Sicherungsmöglichkeiten früh mit der kantonalen Fachstelle zu klären, statt sich allein auf Buchhaltungseinträge oder Zusicherungen einer Gegenpartei zu verlassen.
Bundesbeiträge sind keine pauschale Kostenreduktion
Für die Finanzierungsplanung ist die aktuelle BAFU-Übersicht zu den VASA-Abgeltungen massgeblich. VASA bezeichnet die Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten. Beitragssätze hängen unter anderem von der Standortkategorie, der Massnahme, dem Ende der Ablagerungen und den Abschlussfristen ab.
Für Standorte mit Ausfallkosten, auf die nach dem 31. Januar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind, nennt das BAFU beispielsweise 60 Prozent für Überwachung und Sanierung, sofern diese bis Ende 2045 abgeschlossen sind. Für Untersuchungen beträgt der Satz in dieser Konstellation 40 Prozent; die Beurteilung des Überwachungs- und Sanierungsbedarfs muss bis Ende 2032 abgeschlossen sein. Für andere Konstellationen gelten andere Ansätze.
Diese Sätze dürfen nicht automatisch auf den gesamten Projektpreis angewandt werden. Förderfähige Kosten, weitere Voraussetzungen und das Verfahren sind mit der zuständigen Fachstelle zu klären. Für die Budgetierung empfiehlt sich die Trennung von Bruttokosten, voraussichtlich anrechenbaren Kosten und formell zugesicherten Beiträgen. Die heutigen Regeln erlauben auch keine rückwirkende Aussage über die tatsächlich ausgerichteten Beiträge im Fall Stabio.
Ein Vorgehen für Gemeinderat und Verwaltung
Aus der Rechtslage lässt sich das folgende Vorgehen für kommunale Dossiers ableiten. Es handelt sich um organisatorische Empfehlungen, nicht um zusätzliche gesetzliche Pflichten. Die konkrete Bearbeitung sollte mit der kantonalen Altlastenfachstelle abgestimmt werden.
- Standort und Zuständigkeiten klären. Ein kurzes Standortblatt sollte Katastereintrag, Untersuchungsstand, vorhandene Verfügungen und nächste Termine zusammenführen. Dazu gehören die zuständige Behörde und die verwaltungsinterne Federführung. Als Organisationslösung bietet sich an, Bau- oder Umweltfachstelle, Liegenschaftsverwaltung, Finanzen und bei Bedarf Rechtsberatung früh einzubeziehen. Eine aktuelle technische Beurteilung sollte historische Annahmen nicht ungeprüft fortschreiben.
- Die eigene Rolle anhand von Belegen prüfen. Die Gemeinde sollte nachvollziehen, ob sie betrieben, organisiert, als Grundeigentümerin gehandelt oder lediglich eine hoheitliche Aufgabe wahrgenommen hat. Bei früheren Betriebsübertragungen oder Grundstücksgeschäften sind die relevanten Unterlagen zur Rechtsnachfolge beizuziehen. Ergebnis sollte keine vorschnelle Prozentzahl sein, sondern eine begründete Einschätzung der möglichen Kostenpflicht und der noch offenen Fragen.
- Massnahmen und Kostenpositionen sauber abgrenzen. Für eine belastbare Projektvorlage empfiehlt sich eine Gliederung nach Untersuchung, Überwachung und Sanierung. Zusätzliche Aufwendungen eines gleichzeitig geplanten Bau- oder Entwicklungsprojekts sind separat darzustellen. Nicht jede Ausgabe auf einem belasteten Grundstück ist eine notwendige, nach Artikel 32d USG verteilbare Altlastenausgabe. Die BAFU-Vollzugshilfe behandelt den Gegenstand der Kostenverteilung in Kapitel 4.2.
- Verfahrensrechte rechtzeitig wahrnehmen. Akteneinsicht, Stellungnahmen und Rechtsmittelfristen sollten einer verantwortlichen Stelle zugeordnet werden. Einwände sind möglichst konkret auf Massnahmen oder Kostenpositionen zu beziehen und fachlich zu belegen. Der Entscheid Stabio zeigt, dass ein späterer Kostenstreit keine umfassende Neuprüfung eines bereits rechtskräftig genehmigten Sanierungsprojekts eröffnet. Für Gemeinden empfiehlt sich daher eine Fristenübersicht über alle Verfahrensstufen.
- Finanzierungsrisiken bis zum tatsächlichen Abschluss führen. Im Finanzüberblick sollten Vorfinanzierung, erwarteter eigener Anteil, mögliche kantonalrechtliche Ausfallkosten und zugesicherte Beiträge getrennt erscheinen. Ergänzend sind offene Forderungen und Sicherheiten zu verfolgen. Für jeden unsicheren Betrag sollte erkennbar sein, welche Abklärung fehlt und wer sie übernimmt. Der Abschluss der Bauarbeiten ist dabei ein wichtiger Meilenstein, aber noch kein Nachweis einer endgültig geklärten Finanzierung.
Früh klären, statt erst die Schlussrechnung zu prüfen
Für Gemeinden liegt der praktische Nutzen des Entscheids nicht in einem neuen festen Kostenansatz, sondern in einer präziseren Prüfung der eigenen Rolle. Eine frühere Bewilligung, kommunales Grundeigentum und die Übernahme öffentlicher Ausfallkosten sind unterschiedliche Anknüpfungspunkte. Wer sie vermischt, riskiert eine unzutreffende rechtliche oder finanzielle Beurteilung.
Ein sinnvoller nächster Schritt ist deshalb eine gemeinsame Durchsicht der relevanten Dossiers durch Fachstelle und Finanzen: Welche historischen Beiträge sind belegt? Welche Entscheidungen und Fristen stehen an? Welche Ansprüche und Beiträge sind bereits gesichert? Daraus lässt sich ein Arbeitsplan mit Verantwortlichkeiten und offenen Abklärungen entwickeln. Die standortbezogene Beurteilung und das kantonale Recht bleiben dabei unerlässlich; die Kostenverteilung von Stabio ersetzt sie nicht.
