Die ZHAW-Studie gibt Anlass, kommunale Strategieprozesse zu überprüfen. Praxisbeispiele und konkrete Schritte zeigen, wie Gemeinden Ziele, Ressourcen und Zuständigkeiten nachvollziehbar verbinden können.
Strategische Planung muss im Gemeindealltag ankommen
Welche Projekte haben Vorrang? Welche finanziellen und personellen Mittel stehen dafür zur Verfügung? Und woran erkennt der Gemeinderat, ob ein beschlossenes Ziel näher rückt? An diesen Fragen lässt sich eine Gemeindestrategie im Alltag prüfen. Sie sollte nicht nur die gewünschte Entwicklung beschreiben, sondern auch die Auswahl und Umsetzung konkreter Vorhaben unterstützen.
Eine am 4. September 2026 veröffentlichte ZHAW-Untersuchung zu kommunalen Strategieprozessen gibt dafür Anlass: Finanzen, Raumplanung sowie Personal- und Organisationsentwicklung stehen unter den befragten Gemeinden und Städten an der Spitze der strategischen Herausforderungen. Für die Praxis liegt es deshalb nahe, diese Themen gemeinsam zu betrachten, statt sie ausschliesslich in getrennten Fachplanungen zu behandeln.
Was die ZHAW-Studie aussagt – und wo ihre Grenzen liegen
Die Untersuchung des Instituts für Verwaltungsmanagement entstand in Zusammenarbeit mit dem Schweizerischen Gemeindeverband und dem Schweizerischen Städteverband. An der Onlinebefragung beteiligten sich 184 Gemeinden und Städte mit mehr als 5’000 Einwohnerinnen und Einwohnern. Die Rücklaufquote betrug 43 Prozent. Der Ergebnisbericht dokumentiert die Methoden und Antworten.
Die Ergebnisse beruhen auf Selbstauskünften, nicht auf einer unabhängigen Prüfung der Zielerreichung. Die Beteiligung unterscheidet sich nach Sprache und Gemeindegrösse. Kleinere Gemeinden wurden nicht untersucht; die Prozentwerte lassen sich deshalb nicht auf sämtliche Schweizer Gemeinden übertragen. Als Anstoss zur Überprüfung der eigenen Führungspraxis können die Fragen dennoch dienen.
Positiv fällt die Nutzenbeurteilung aus: Bei der entsprechenden Frage bewerten 81 Prozent den Nutzen strategischer Planung höher als Kosten und Aufwand. Das zeigt die ZHAW-Übersicht der Studienergebnisse. Ein Nachweis konkreter Einsparungen oder besserer Rechnungsergebnisse ist diese Einschätzung nicht.
Finanzen führen die Rangliste an, die Umsetzung bleibt eine Führungsaufgabe
Ein stabiler Finanzhaushalt wird 94-mal als eine der drei wichtigsten Herausforderungen genannt, die Raumplanung 74-mal und die Personal- und Organisationsentwicklung 70-mal. Digitalisierung, Bevölkerungswachstum und Schulraumplanung folgen mit jeweils 32 Nennungen. Diese in der Medienmitteilung ausgewiesenen Werte sind Häufigkeiten, keine Prozentangaben. Sie belegen insbesondere keine allgemeine kommunale Finanzkrise.
Aufschlussreich ist daneben der Vergleich zwischen formeller Planung und ausgewählten Instrumenten zur Umsetzung. Die folgende Auswahl fasst Zustimmungswerte aus dem Studienbericht, Tabellen 4, 10 und 11, zusammen:
| Aussage der Befragung, sinngemäss zusammengefasst | Zustimmung |
|---|---|
| Ein formell verabschiedeter strategischer Plan liegt vor. | 94 Prozent |
| Das Budget widerspiegelt die strategischen Ziele und Prioritäten. | 85 Prozent |
| Die Exekutive hält die Verwaltungsleitung für die Strategieumsetzung verantwortlich. | 48 Prozent |
| Leistungskennzahlen dienen dazu, angestrebte strategische Ergebnisse nachzuverfolgen. | 29 Prozent |
Die Zahl der Antworten variiert je Aussage. Fehlende Zustimmung bedeutet nicht automatisch, dass niemand Verantwortung trägt oder keinerlei Überprüfung stattfindet. Die Ergebnisse geben aber Anlass zu einer konkreten Führungsfrage: Wie werden aus beschlossenen Zielen nachvollziehbare Aufträge, überprüfbare Fortschritte und Entscheidungen bei Abweichungen?
Finanzen, Raumplanung und Personal gemeinsam beurteilen
Ein hypothetisches Beispiel verdeutlicht die Verbindung: Eine Gemeinde erwartet zusätzliche Wohnüberbauungen. In der strategischen Diskussion wären dann nicht nur Einwohnerzahlen zu betrachten. Zu prüfen wären auch der mögliche Bedarf an Schulraum und Betreuung, zusätzliche Infrastruktur, spätere Betriebskosten sowie die Kapazitäten der Verwaltung für Planung und Umsetzung.
Für eine solche Ausgangslage empfiehlt sich eine gemeinsame Beurteilung durch die betroffenen Fachbereiche. Raum-, Schulraum-, Finanz- und Personalplanung sollten aufeinander abgestimmte Annahmen verwenden. Unterschiedliche Einschätzungen wären offenzulegen: Rechnet die Schulraumplanung mit einer früheren Belegung als die Finanzplanung, muss diese Differenz geklärt werden, bevor daraus verbindliche Termine oder Ausgaben entstehen.
Bei Investitionen sollte die Betrachtung nicht beim Bau- oder Beschaffungskredit enden. Empfehlenswert ist, die späteren Betriebs-, Unterhalts- und Personalfolgen mitzuplanen. Ebenso sollte die Gemeinde prüfen, welche Vorhaben sie gleichzeitig vorbereiten und führen kann. Ein finanziell tragbares Projektprogramm ist nicht automatisch personell bewältigbar.
Der Personalteil gehört damit bereits in die strategische Auswahl. Zu klären wäre, welche Kompetenzen benötigt werden, wo Stellvertretungen fehlen und wie Wissen bei absehbaren Abgängen gesichert werden kann. Für zusätzliche Aufgaben sollte ausdrücklich entschieden werden, ob bestehende Arbeiten reduziert, anders organisiert oder zeitlich verschoben werden. Neue Prioritäten lediglich auf das bisherige Programm aufzusetzen, wäre keine ausreichende Ressourcenklärung.
Verantwortung klären, ohne Wirkung auf eine einzelne Zahl zu reduzieren
Als organisatorisches Arbeitsmodell empfiehlt sich eine klare Trennung zwischen politischer Prioritätensetzung, Koordination der Umsetzung und fachlicher Bearbeitung. Für jedes Ziel sollte feststehen, wer Entscheide vorbereitet, wer im Rahmen der geltenden Zuständigkeiten entscheidet und wer über den Fortschritt berichtet. Eine pauschale Zuweisung an «die Verwaltung» beantwortet diese Fragen noch nicht.
Strategiecontrolling bezeichnet hier die systematische Überprüfung und Steuerung der Strategieumsetzung. Für die praktische Ausgestaltung ist es sinnvoll, zwischen erledigten Massnahmen und erreichten Ergebnissen zu unterscheiden. Eine eingeführte digitale Anwendung wäre beispielsweise zunächst ein Umsetzungsschritt. Ob sie die Bearbeitung vereinfacht, müsste anhand geeigneter Beobachtungen beurteilt werden.
Für ein entsprechendes Dienstleistungsziel könnte eine Gemeinde die Bearbeitungsdauer betrachten und mit einer Qualitätsbeurteilung verbinden. Vorher wäre zu definieren, welche Fälle vergleichbar sind und welche Ausgangswerte vorliegen. Wo Kennzahlen wenig aussagekräftig wären, kommen begründete qualitative Einschätzungen infrage. Entscheidend ist, dass die gewählten Informationen eine Entscheidung ermöglichen.
Das ZHAW-Handbuch «Das Resilienz-Playbook: Finanzstrategien für Städte und Gemeinden in unsicheren Zeiten» unterscheidet beeinflussbare Führungsprozesse von finanziellen Ergebnissen, die auch durch das Umfeld geprägt werden. Daraus lässt sich für die Berichterstattung ableiten: Nicht nur ein verfehltes Ergebnis festhalten, sondern auch die Ursachen, den eigenen Handlungsspielraum und mögliche Anpassungen darlegen. Zielüberprüfung sollte die Führung unterstützen, nicht vorschnell persönliche Schuld zuweisen.
Beteiligung gezielt gestalten und Rückmeldungen verarbeiten
Die Strategiearbeit wird vor allem an der Spitze getragen. Gemäss dem Merkblatt zur Studie beträgt die Zustimmung zum Einbezug der Exekutive 96 Prozent. Für die Bevölkerung sind es 25 Prozent, für Mitarbeitende ohne Führungsfunktion 21 Prozent. Diese Angaben betreffen den Strategieprozess, nicht sämtliche Formen politischer Beteiligung.
Als praktische Empfehlung bietet sich an, Beteiligung vom Erkenntnisbedarf her zu planen. Mitarbeitende können beispielsweise zu Umsetzungsaufwand, Schnittstellen und möglichen Vollzugsproblemen befragt werden. Bei Fragen der räumlichen Entwicklung oder der Ausgestaltung kommunaler Leistungen sollte geprüft werden, zu welchen offenen Fragen die Bevölkerung beitragen kann.
Dabei sind Information und Mitgestaltung auseinanderzuhalten. Vor einem Beteiligungsangebot sollte die Gemeinde erklären, was bereits feststeht, welche Fragen offenbleiben und wie die Ergebnisse weiterbearbeitet werden. Für die anschliessende Rückmeldung empfiehlt sich eine nachvollziehbare Darstellung: Welche Anregungen wurden aufgenommen, welche nicht und weshalb? Der Umfang des Verfahrens sollte zur Tragweite der Entscheidungen und zu den verfügbaren Kapazitäten passen.
Ein breiter Prozess ist deshalb nicht für jedes Ziel gleichermassen erforderlich. Die leitende Frage lautet vielmehr: Wessen Wissen oder Perspektive fehlt, damit die Gemeinde eine tragfähige Entscheidung vorbereiten kann?
Unsicherheit mit Handlungsoptionen verbinden
Laut der Studienübersicht nutzen 81 Prozent Prognosen für strategische Entscheidungen, während 23 Prozent Szenarioanalysen einsetzen. Eine Prognose beschreibt eine erwartete Entwicklung. Szenarien stellen demgegenüber unterschiedliche mögliche Verläufe gegenüber und helfen, deren Folgen durchzudenken.
Für das hypothetische Wachstumsbeispiel könnte die Gemeinde eine erwartete, eine schnellere und eine verzögerte Entwicklung betrachten. Zu jeder Variante wären mögliche Konsequenzen für Schulraum, Investitionszeitpunkt und Personalbedarf festzuhalten. Besonders nützlich wäre die anschliessende Frage, welche Handlungsoptionen jeweils offenstehen: Muss eine Etappe vorgezogen werden? Kann eine Investition später erfolgen? Welche organisatorische Anpassung wäre vorzubereiten?
Die Empfehlung geht damit über zusätzliche Berechnungen hinaus. Für wesentliche Annahmen sollten Beobachtungspunkte und Auslöser für eine erneute Entscheidung vereinbart werden. Eine Strategie bleibt so nicht nur allgemein «flexibel», sondern erhält ein nachvollziehbares Verfahren für den Umgang mit Veränderungen. Die Szenarien sind dabei Möglichkeiten, keine behaupteten Zukunftsentwicklungen.
Praxisbeispiele: Planungen verknüpfen und Mitwirkung organisieren
Luzern: Von der langfristigen Ausrichtung zur jährlichen Massnahme
Die Stadt Luzern verbindet ihre Gemeindestrategie 2026–2035 und das Legislaturprogramm 2026–2029 mit einem rollenden, auf vier Jahre angelegten Aufgaben- und Finanzplan. «Rollend» bedeutet, dass die mehrjährige Planung regelmässig fortgeschrieben wird. Mit diesem Instrument werden die jährlichen Massnahmen zu den Legislaturzielen festgelegt. Der Grosse Stadtrat beschloss den entsprechenden Bericht und Antrag am 23. Oktober 2025.
Die Verbindung ist im Kanton Luzern auch gesetzlich angelegt. Nach §§ 8 und 9 des Finanzhaushaltsgesetzes der Gemeinden wird jährlich ein Aufgaben- und Finanzplan erstellt, der auf Gemeindestrategie und Legislaturprogramm beruht. Er umfasst das Budgetjahr und mindestens drei weitere Planjahre. Diese Vorgaben sind ein kantonales Beispiel, keine schweizweit einheitliche Regel.
Für andere Gemeinden bietet sich als Prüffrage an, ob langfristige Ziele, Legislaturvorhaben und jährliche Mittelplanung ähnlich nachvollziehbar zusammenhängen. Welche Instrumente, Zuständigkeiten und Verfahren dafür verbindlich sind, sollte anhand der jeweils geltenden kantonalen und kommunalen Vorgaben geklärt werden.
Oberägeri: Analoge und digitale Mitwirkung verbinden
Der bei Digitale Verwaltung Schweiz veröffentlichte Abschlussbericht zum Strategieprozess «Oberägeri 2040» beschreibt ein mehrstufiges Vorgehen mit einer Präsenzveranstaltung, digitalen Dialogen sowie der Einbindung politischer Parteien, des Gemeinderates und der Verwaltungsleitung. Aus der Strategievernissage und dem ersten digitalen Dialog standen zusammen rund 200 Rückmeldungen zur Verfügung. Gemeint sind Beiträge, nicht nachgewiesene 200 unterschiedliche Teilnehmende.
Die Rückmeldungen wurden für die weitere Bearbeitung thematisch geordnet. Später konnte sich die Bevölkerung erneut zum Strategieentwurf äussern. Übertragbar erscheint vor allem die Abfolge: Beiträge sammeln, auswerten, politisch bearbeiten und den Entwurf nochmals zur Diskussion stellen.
Beide Beispiele dokumentieren Verfahren. Sie beweisen für sich allein noch keine besseren finanziellen oder politischen Ergebnisse. Der Oberägerer Bericht ist zudem eine Projektdokumentation, keine unabhängige Wirkungsevaluation.
Ein mögliches Vorgehen in fünf Schritten
Für die eigene Umsetzung kann eine Gemeinde mit einem begrenzten Arbeitsprogramm beginnen. Die folgenden Schritte sind eine redaktionelle Empfehlung, kein zusätzliches Studienergebnis. Sie sollen vorhandene Instrumente verbinden und Doppelspurigkeiten vermeiden.
1. Bestehende Grundlagen und Entscheidungswege zusammentragen
Zu Beginn sollten Leitbild, Legislaturplanung, Finanzplanung und wichtige Fachplanungen gemeinsam betrachtet werden. Welche Ziele sind bereits beschlossen? Wo widersprechen sich Annahmen oder Termine? Welche kantonalen und kommunalen Vorgaben sind zu beachten? Als Ergebnis empfiehlt sich eine Übersicht der vorhandenen Grundlagen und offenen Klärungen. Nicht jedes Dokument muss dafür neu geschrieben werden.
2. Wenige Prioritäten samt Verzichtsentscheiden festlegen
Für einen ersten Durchlauf bietet sich eine begrenzte Auswahl besonders wichtiger Vorhaben an. Zu jeder Priorität sollte festgehalten werden, weshalb sie jetzt verfolgt wird und was dafür zurückgestellt werden soll. So lässt sich prüfen, ob die Strategie tatsächlich eine Auswahl unterstützt oder lediglich sämtliche Wünsche nebeneinanderstellt. Bei Zielkonflikten sollten die zuständigen politischen Organe eine nachvollziehbare Abwägung vornehmen.
3. Ziele in umsetzbare Aufträge übersetzen
Für jedes ausgewählte Ziel empfiehlt sich ein kurzer Zielauftrag: angestrebte Veränderung, nächste Massnahmen, zuständige Funktionen, Termine, benötigte Mittel und offene Abhängigkeiten. Das ZHAW-Resilienz-Playbook empfiehlt ebenfalls, Massnahmen mit Zuständigkeiten, Ressourcen und Fristen zu verbinden. Im Zielauftrag sollte auch sichtbar werden, welche Grundlagen noch fehlen, bevor ein Projekt belastbar geplant oder beantragt werden kann.
4. Überprüfung mit der bestehenden Führung verbinden
Statt eine zusätzliche Berichtsorganisation aufzubauen, sollte zunächst ein Anschluss an bestehende Führungs- und Budgettermine geprüft werden. Für jedes Ziel wäre zu vereinbaren, wann welche Informationen vorliegen müssen. Ein Bericht sollte den Stand, relevante Abweichungen und den erforderlichen Entscheid nennen. Eine reine Tätigkeitsliste reicht nicht aus, wenn die Exekutive beurteilen soll, ob Termine, Mittel oder Prioritäten anzupassen sind.
5. Erfahrungen nutzen und den Aufwand begrenzen
Nach dem ersten Durchlauf empfiehlt sich eine gemeinsame Auswertung: Welche Informationen waren entscheidungsrelevant? Welche Kennzahlen blieben unverständlich? Wurden Rückmeldungen aus Verwaltung und Bevölkerung rechtzeitig verarbeitet? Darauf gestützt sollten Berichte und Abläufe vereinfacht oder gezielt ergänzt werden. Als Einstieg kann eine einfache gemeinsame Übersicht dienen; eine besondere Softwarelösung sollte nicht zum Ausgangspunkt des Prozesses gemacht werden.
Auch der Strategieprozess selbst benötigt Kapazitäten. Gemeinden sollten Zeit für Vorbereitung, Abstimmung, Mitwirkung und Nachführung einplanen und den Umfang bewusst begrenzen. Einen belastbaren allgemeinen Kostenansatz liefern die hier verwendeten Quellen nicht. Für die eigene Aufwandsschätzung wäre deshalb festzulegen, welche Arbeiten intern geleistet werden und für welche klar umschriebenen Aufgaben allenfalls externe Unterstützung erforderlich ist.
Fazit: Mit überprüfbaren Prioritäten beginnen
Für Gemeinden lautet die praktische Konsequenz nicht, möglichst viele zusätzliche Strategiedokumente zu erstellen. Empfehlenswert ist vielmehr, die bestehende Planung an wenigen wichtigen Vorhaben zu überprüfen: Sind Ziel und Priorität klar? Passen Finanzmittel und Personalkapazitäten zusammen? Ist die Verantwortung geklärt? Und führen Berichte bei Abweichungen zu einer Entscheidung?
Ein sinnvoller nächster Schritt wäre, diese Fragen an einer gemeinsamen Sitzung von Exekutive und Verwaltungsleitung auf ausgewählte Ziele anzuwenden. Daraus sollten konkrete Klärungsaufträge, Zuständigkeiten und Termine entstehen. Eine Gemeindestrategie wird im Alltag dort verbindlich, wo sie die Auswahl von Vorhaben, den Einsatz der Mittel und den Umgang mit Veränderungen tatsächlich bestimmt.
