Befürchtete Kritik genügte im Zürcher Asylquotenfall nicht, um den Informationszugang zu verweigern. Was Gemeinden bei internen Listen, Datenschutz und der verständlichen Einordnung ihrer Zahlen beachten sollten.
Wenn interne Zahlen zum Gegenstand eines Informationsgesuchs werden
Eine Verwaltung verfügt über Tabellen, die für den internen Gebrauch erstellt wurden. Eine Journalistin verlangt Einsicht. Die Zahlen sind erklärungsbedürftig, die Erfassungszeitpunkte unterscheiden sich und ein öffentlicher Vergleich könnte Kritik auslösen. Darf die Behörde den Zugang deshalb verweigern? Mit dieser Frage befassten sich das Zürcher Verwaltungsgericht und anschliessend das Bundesgericht im Zusammenhang mit kommunalen Asylquoten.
Der Fall ist für Gemeinden nicht nur wegen seines Gegenstands relevant. Er zeigt, weshalb drei Aufgaben auseinanderzuhalten sind: die rechtliche Prüfung eines Informationsgesuchs, die Beurteilung der Aussagekraft vorhandener Daten und die Vorbereitung verständlicher Erläuterungen. Aus dieser Unterscheidung lassen sich organisatorische Empfehlungen für Gemeindeschreibereien, Sozialdienste und weitere Fachstellen ableiten.
Ausgangspunkt war ein Gesuch vom 4. April 2023. Eine Journalistin verlangte beim kantonalen Sozialamt Angaben zur Erfüllung der Asylaufnahmequote jeder Zürcher Gemeinde für Januar 2018 bis April 2023, ausgedrückt in Prozent und Personenzahlen. Das Sozialamt verweigerte die Einsicht; die Sicherheitsdirektion bestätigte diesen Entscheid. Das Verwaltungsgericht ordnete am 11. September 2025 die Herausgabe an.
Mit Urteil 1C_616/2025 vom 14. August 2026 wies das Bundesgericht die Beschwerde des Kantons ab. Damit blieb die Anordnung bestehen, die im Verfahren vorgelegten Listen vollständig, ungeschwärzt und kostenlos herauszugeben. Gegenstand war der Zugang zu diesen vorhandenen Unterlagen, nicht die Einführung einer laufenden Veröffentlichung aller kommunalen Asylzahlen.
Warum die befürchtete Kritik keine Verweigerung rechtfertigte
Der Kanton argumentierte, die Erfüllungsquoten schwankten und bildeten lediglich Momentaufnahmen ab. Gemeinden, die ihre Quote an einem bestimmten Stichtag nicht erfüllten, könnten durch eine Veröffentlichung unter Druck geraten. Dies könne die Zusammenarbeit zwischen Gemeinden sowie zwischen Gemeinden und Kanton beeinträchtigen. Das Bundesgericht setzte sich mit diesen Einwänden in den Erwägungen 3.3.1 bis 3.3.3 auseinander.
Die Sorge um die Zusammenarbeit war rechtlich nicht von vornherein unbeachtlich. § 23 des Zürcher Gesetzes über die Information und den Datenschutz nennt beeinträchtigte Beziehungen zwischen Gemeinwesen ausdrücklich als mögliches öffentliches Interesse gegen eine Bekanntgabe. Im konkreten Fall genügten die vorgebrachten Gründe jedoch nicht, um den Zugang auszuschliessen.
Das Bundesgericht bestätigte insbesondere die vorinstanzliche Beurteilung, dass der Schutz der Verwaltung vor kritischen Rückmeldungen zur Erfüllung gesetzlicher Pflichten kein öffentliches Geheimhaltungsinteresse begründet. Es verwies auf die Kontrollfunktion journalistischer Informationsbeschaffung. Ausserdem betraf das Gesuch einen abgeschlossenen Zeitraum: Die Behörden konnten vergangene Schwankungen erläutern. Diese Gesichtspunkte sind in Erwägung 3.3.3 des Bundesgerichtsurteils nachzulesen.
Die praktische Folgerung lautet nicht, mögliche Fehlinterpretationen zu ignorieren. Vielmehr empfiehlt sich eine getrennte Bearbeitung: Ein rechtlicher Verweigerungsgrund ist anhand der gesetzlichen Voraussetzungen zu prüfen. Ein Erklärungsbedarf ist durch sachliche Begleitinformationen aufzufangen. Die beiden Fragen sollten nicht miteinander vermischt werden.
Welche Informationen nach Zürcher Recht zugänglich sein können
Das Öffentlichkeitsprinzip gibt grundsätzlich Zugang zu Informationen staatlicher Stellen, unter Vorbehalt gesetzlicher Einschränkungen. In Zürich verankert Art. 17 der Kantonsverfassung diesen Anspruch; § 20 Abs. 1 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 konkretisiert ihn. Grundsätzlich muss kein besonderes Interesse nachgewiesen werden. Bei journalistischen Gesuchen kommt zusätzlich die Medienfreiheit nach Art. 17 der Bundesverfassung zum Tragen. Die gleich nummerierten Artikel regeln somit unterschiedliche Rechte.
Die folgenden Zürcher Paragrafen beziehen sich auf die Rechtsgrundlagen des besprochenen Urteils. Für die Bearbeitung eines neuen Gesuchs ist jeweils die anwendbare Gesetzesfassung zu prüfen. Eine automatische Übertragung auf andere Kantone ist nicht möglich.
Der interne Verwendungszweck entscheidet nicht allein
Nach § 3 Abs. 2 IDG erfasst der Informationsbegriff Aufzeichnungen mit Bezug zu einer öffentlichen Aufgabe unabhängig vom Datenträger und von der Darstellungsform. Ausgenommen sind nicht fertiggestellte Aufzeichnungen und solche, die ausschliesslich dem persönlichen Gebrauch dienen. Die Datenschutzbeauftragte erläutert diese Abgrenzung im Lexikoneintrag zum Informationsbegriff.
Eine elektronische Tabelle fällt folglich nicht schon deshalb aus der Prüfung, weil sie nie für eine Veröffentlichung gestaltet wurde. Umgekehrt sind auch nicht sämtliche Entwürfe oder persönlichen Notizen automatisch zugänglich. Entscheidend ist die rechtliche Einordnung der konkreten Aufzeichnung, nicht allein ihre Bezeichnung als «intern».
Erklärungsbedürftige Daten sind nicht zwingend unfertige Daten
Im Asylquotenfall behandelte das Verwaltungsgericht die historischen Aufzeichnungen als fertiggestellte Informationen. Ob die Zahlen vollständig korrekt waren oder missverstanden werden konnten, änderte an dieser Einordnung nichts. Die vorhandenen Listen deckten den verlangten Zeitraum ab, waren jedoch nicht durchgehend auf einheitliche Stichtage abgestimmt. Die Journalistin hatte ihr Begehren so angepasst, dass auch diese Unterlagen erfasst waren. Massgeblich sind die Erwägungen 3.4 und 5.2 des Verwaltungsgerichts.
Damit wurden weder sämtliche Zahlen als fehlerfrei bestätigt noch eine neue, vereinheitlichte Statistik verlangt. Für Gemeinden ergibt sich daraus eine wichtige Prüfempfehlung: Zuerst ist festzustellen, welche Informationen tatsächlich vorhanden sind. Anschliessend lässt sich klären, welche methodischen Vorbehalte für deren Verwendung relevant sind. Eine fehlende veröffentlichungsfertige Gesamtauswertung ist nicht mit einem fehlenden Datenbestand gleichzusetzen.
Geheimhaltungsinteressen und Datenschutz konkret prüfen
Nach § 23 IDG ist der Zugang ganz oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht. Zu den möglichen öffentlichen Interessen gehören beispielsweise der Schutz behördlicher Meinungsbildung, bestimmter Verhandlungen sowie von Untersuchungs- und Sicherheitsmassnahmen. Auf privater Seite ist insbesondere die Privatsphäre Dritter geschützt. Eine Übersicht bietet die Zürcher Datenschutzbeauftragte zu Einschränkungen der Bekanntgabe.
Das Verwaltungsgericht verlangt eine auf den Einzelfall und die betroffenen Dokumente bezogene Interessenabwägung. Besondere gesetzliche Ausschlüsse bleiben vorbehalten. Für eine nachvollziehbare Prüfung empfiehlt es sich deshalb, die betroffene Information, das geschützte Interesse und die befürchtete Beeinträchtigung ausdrücklich zu benennen. Allgemeine Hinweise auf mögliche Unruhe beantworten diese Fragen noch nicht.
Ebenso ist zu prüfen, ob ein eingeschränkter Zugang ausreicht. Die Datenschutzbeauftragte verweist darauf, dass einer vollständigen Verweigerung eine reduzierte Bekanntgabe vorzuziehen ist, wenn damit die entgegenstehenden Interessen gewahrt werden können. Sollen Personendaten betroffener Dritter bekannt gegeben werden, sind diese vorher anzuhören. Für besondere Personendaten bestehen zusätzliche Anforderungen. Eine Ablehnung erfolgt durch anfechtbare Verfügung. Diese Regeln erläutert der Lexikoneintrag zum Informationszugangsrecht.
Gemeindebezogene Summen sind von personenbezogenen Sozialhilfedossiers zu unterscheiden. Allerdings ist eine Tabelle ohne Namen nicht zwangsläufig anonym. Nach der Zürcher Definition anonymisierter Daten muss eine Wiedererkennung ausgeschlossen oder nur mit unverhältnismässigem Aufwand möglich sein. Bei kleinen Fallzahlen empfiehlt sich daher die Prüfung, ob zusätzliche Ortskenntnisse oder kombinierte Merkmale Personen erkennbar machen könnten. Dies ist eine allgemeine Vorsichtsempfehlung; im behandelten Verfahren wurde gerade die ungeschwärzte Herausgabe der konkreten Listen angeordnet.
Asylquoten richtig einordnen: Zugang ist noch kein vollständiger Vergleich
Wer kommunale Asylzahlen erläutert, sollte die verwendeten Begriffe auseinanderhalten. Die Aufnahmequote bezeichnet die Vorgabe im Verhältnis zur Bevölkerung. Daraus ergibt sich eine Soll-Zahl. Die anrechenbare Ist-Zahl umfasst die Personen, die nach den massgebenden Regeln berücksichtigt werden. Der Erfüllungsgrad setzt diese Ist-Zahl zur Soll-Zahl ins Verhältnis. Die bevölkerungsbezogene Festlegung und die Bedeutung der Anrechnung werden in Erwägung 4.4.2 des Verwaltungsgerichtsurteils beschrieben.
Ein einzelner Erfüllungsgrad erklärt noch nicht, weshalb eine Abweichung besteht oder wie lange sie anhält. Das Urteil berücksichtigt ausdrücklich kurzfristige Schwankungen. Zugleich hielt das Verwaltungsgericht längerfristige Vergleiche anhand mehrerer Listen trotz unterschiedlicher Erfassungszeitpunkte für möglich. Die richtige Schlussfolgerung ist daher weder, jede Momentaufnahme sei ausreichend, noch, die vorhandenen Zahlen seien grundsätzlich ohne Aussagekraft.
Für eine nachvollziehbare Kommunikation empfiehlt sich, den Bezugszeitpunkt, die verwendete Bevölkerungszahl, die damals geltende Quote und die Anrechnungsregeln anzugeben. Soweit bekannt, sollten auch methodische Änderungen erläutert werden. Davon zu trennen sind Aussagen über die Qualität der Unterbringung oder Betreuung: Ein rechnerisches Verhältnis allein beantwortet solche Fragen nicht.
Ein Beispiel für Zahlen mit ergänzenden Angaben
Die Gemeinde Obfelden veröffentlichte in einer Mitteilung vom 17. Dezember 2025 Angaben zur damaligen Aufnahmesituation und verband diese mit Erläuterungen zum Wohnraumbedarf. Sie wies darauf hin, dass Unterkünfte wegfallen beziehungsweise nur befristet verfügbar seien. Das Beispiel zeigt eine mögliche Form der Kommunikation: Kennzahlen werden mit den örtlichen Rahmenbedingungen verbunden.
Die Mitteilung ist keine Folge des späteren Bundesgerichtsurteils und belegt nicht den heutigen Erfüllungsstand der Gemeinde. Für andere Gemeinden ist hier die Darstellungsweise interessant, nicht eine Bewertung der damaligen Zahlen.
Ein Vorgehen in fünf Schritten für Gemeinden
Das folgende Vorgehen ist eine organisatorische Empfehlung. Es soll die Bearbeitung von Informationsgesuchen strukturieren, ersetzt aber weder die kantonalen Rechtsgrundlagen noch die örtliche Zuständigkeitsordnung.
1. Zuständigkeit, Umfang und Fristen festhalten
Nach Eingang eines Gesuchs empfiehlt sich eine verantwortliche Person für die Koordination. Diese klärt mit der zuständigen Fachstelle, welche Informationen und welcher Zeitraum gemeint sind und wer über den Zugang entscheiden darf. Bei Unklarheiten kann eine frühe Rücksprache helfen, das Begehren auf den tatsächlich vorhandenen Bestand zu beziehen.
Für Zürich sieht die kantonale Information zum Verfahren eine Antwort innert 30 Tagen vor: Zugang, eine ablehnende Verfügung oder eine begründete Mitteilung, weshalb der Entscheid länger dauert und bis wann damit zu rechnen ist. Dies ist keine schweizweit einheitliche Frist und bedeutet auch nicht, dass ausnahmslos sämtliche Unterlagen innert 30 Tagen herauszugeben sind. Für die interne Kontrolle sollten Eingang, Zuständigkeit und nächste Rückmeldung dokumentiert werden.
2. Den tatsächlichen Datenbestand ermitteln
Die Fachstelle sollte festhalten, welche Tabellen, Versionen und Zeitstände vorhanden sind und wo Unterschiede zum Gesuch bestehen. Ein fehlender Bericht und vorhandene zugrunde liegende Listen sind getrennt zu beurteilen. Im Zürcher Verfahren wurde gerade diese Unterscheidung entscheidend, nachdem das Gericht die Unterlagen beigezogen hatte.
Für die praktische Bearbeitung bietet sich eine einfache Übersicht an: Bezeichnung der Datei, erfasster Zeitraum, verantwortliche Stelle und bekannte Einschränkungen. Ziel ist eine nachvollziehbare Bestandsaufnahme, nicht eine vorsorgliche vollständige Neuauswertung aller Daten.
3. Zugang und allfällige Einschränkungen begründen
Für die betroffenen Unterlagen sind die gesetzlichen Voraussetzungen und entgegenstehenden Interessen zu prüfen. Wo Personendaten oder besondere Geheimhaltungsvorschriften eine Rolle spielen, empfiehlt sich der frühzeitige Beizug der zuständigen Rechts- oder Datenschutzstelle. Eine vollständige Ablehnung sollte nicht erfolgen, ohne einen möglichen Teilzugang geprüft zu haben. Dabei bleibt massgebend, ob ein Teilzugang die geschützten Interessen tatsächlich wahrt.
Auch bestehende Vertraulichkeitsabsprachen verdienen Aufmerksamkeit. Das Verwaltungsgericht hielt in Erwägung 4.3.2 fest, dass die angeführte informelle Absprache mit dem Verband der Gemeindepräsidien keine rechtliche Geheimhaltungsbestimmung darstellte. Für künftige Absprachen empfiehlt sich deshalb ein ausdrücklicher Vorbehalt gesetzlicher Zugangsrechte.
4. Fachliche Erläuterungen parallel vorbereiten
Die Kommunikationsvorbereitung sollte neben der rechtlichen Prüfung laufen. Als Arbeitshilfe eignet sich ein kurzes Begleitblatt mit folgenden Angaben:
- Zeitraum und Datenstand: Welche Periode und welche Erfassungszeitpunkte werden abgebildet?
- Definitionen und Berechnungsgrundlagen: Was wird gezählt, welche Soll-Grösse wird verwendet und welche Anrechnungsregeln gelten?
- Grenzen der Vergleichbarkeit: Wo bestehen unterschiedliche Stichtage oder bekannte methodische Änderungen?
- Fachliche Ansprechstelle: Wer kann Rückfragen zum Inhalt beantworten?
Dieses Begleitblatt ist eine Empfehlung für verständliche Kommunikation, keine vom Urteil eingeführte Zusatzpflicht. Die Erläuterungen sollten dokumentierte Besonderheiten beschreiben und verbleibende Unsicherheiten benennen. Sie sollten nicht mögliche Schlussfolgerungen der Öffentlichkeit vorwegnehmen oder eine neue statistische Verlässlichkeit vortäuschen.
5. Entscheid und Herausgabe nachvollziehbar abschliessen
Zum Abschluss empfiehlt sich eine Dokumentation darüber, welche Informationen zugänglich gemacht wurden, welche Einschränkungen galten und wie diese begründet wurden. Die Verwaltung sollte auch die tatsächlich herausgegebene Fassung und allfällige Begleitinformationen festhalten. Damit bleibt nachvollziehbar, auf welcher Grundlage spätere Rückfragen beantwortet werden können.
Bei einer Verweigerung oder bei betroffenen Drittpersonen sind die vorgeschriebenen Verfahrensschritte einzuhalten. Ein informelles Antwortschreiben ersetzt nicht ohne Weiteres die nach Zürcher Recht erforderliche anfechtbare Verfügung. Welche Stelle diese erlässt und welche weiteren Schritte nötig sind, ist nach der jeweiligen Zuständigkeits- und Verfahrensordnung zu bestimmen.
Aufwand und Gebühren nicht mit Datenaufbereitung verwechseln
Im konkreten Verfahren wurde der Informationszugang kostenlos angeordnet, weil die Herausgabe der bereits vorgelegten Listen keinen besonderen Aufwand verursachte. Dies ergibt sich aus Erwägung 6.1 des Verwaltungsgerichtsurteils. Daraus lässt sich keine allgemeine Aussage ableiten, dass jedes kommunale Informationsgesuch unabhängig von Umfang und Rechtsgrundlage kostenlos zu bearbeiten wäre.
Die Zürcher Verfahrensinformation unterscheidet den Zugang zu vorhandenen Dokumenten von der Herstellung oder Aufbereitung eines neuen Dokuments. Für Gemeinden empfiehlt sich entsprechend, den Aufwand getrennt zu erfassen: Suche und rechtliche Prüfung, allfällige Abdeckung geschützter Angaben sowie ergänzende Kommunikation sind unterschiedliche Arbeitsschritte. Ob Gebühren zulässig sind, richtet sich nach den einschlägigen kantonalen Regeln und dem konkreten Gesuch.
Ein bezifferter Personalbedarf oder bestimmte Einsparungen lassen sich aus den Entscheiden nicht ableiten. Als organisatorischer Ansatz bietet sich an, wiederkehrende Definitionen, Zuständigkeiten und Antwortabläufe festzuhalten. Eine zusätzliche technische Plattform ist für dieses Vorgehensmodell nicht vorausgesetzt.
Keine allgemeine Pflicht zur laufenden Veröffentlichung
Das Bundesgericht unterschied den individuellen Zugang zu einem abgeschlossenen Zeitraum von einer fortlaufenden Publikation. Das vom Kanton angeführte, abgelehnte Postulat KR-Nr. 320/2018 betraf die zweite Frage. Seine Ablehnung schuf keine gesetzliche Geheimhaltungsbestimmung für die verlangten historischen Daten. Diese Abgrenzung erläutert Erwägung 3.2.2 des Bundesgerichtsurteils.
Gleichzeitig wäre die Aussage falsch, Behörden hätten nur auf Gesuch hin zu informieren. Art. 49 der Zürcher Kantonsverfassung sieht Information von sich aus und auf Anfrage vor, jeweils unter Vorbehalt entgegenstehender Interessen. Die kantonale Übersicht zum Öffentlichkeitsprinzip erläutert beide Seiten. Aus dem konkreten Zugangsentscheid folgt jedoch keine neue Pflicht, sämtliche Asylquoten laufend auf der Gemeindewebsite zu veröffentlichen.
Für die Organisation empfiehlt sich deshalb, die Bearbeitung einzelner Gesuche und eine allfällige regelmässige Veröffentlichung getrennt zu planen. Bei einer laufenden Veröffentlichung wären insbesondere Zuständigkeit, Aktualisierung und Erläuterungen festzulegen. Sie ersetzt die Prüfung weitergehender Gesuche ebenso wenig, wie ein fehlendes Publikationsangebot einen bestehenden Zugangsanspruch beseitigt.
Was Gemeinden ausserhalb Zürichs daraus ableiten können
Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes gilt nicht allgemein für kantonale und kommunale Behörden. Darauf weist der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte ausdrücklich hin. Für Gemeinden ist deshalb zunächst das jeweilige kantonale Informationsrecht mit seinen Definitionen, Ausnahmen und Verfahrensregeln zu bestimmen.
Hinzu kommt der Prüfungsrahmen des Bundesgerichts: Es beurteilte die Anwendung des kantonalen Gesetzes insbesondere unter dem Willkürverbot. Dieses schützt vor offensichtlich unhaltbaren Rechtsanwendungen. Das Gericht bestätigte, dass die vorinstanzliche Interessenabwägung diesem Massstab standhielt. Die Erwägungen 2.2 bis 2.3 und 3.5 begrenzen damit die Aussagekraft des Entscheids: Er schafft kein schweizweit einheitliches kommunales Zugangsverfahren.
Als organisatorische Orientierung bleibt der Fall dennoch nutzbar. Auch ausserhalb Zürichs lässt sich überprüfen, ob Informationsbestand, Zuständigkeit, rechtliche Einschränkungen und fachliche Erläuterungen im eigenen Ablauf ausreichend getrennt behandelt werden. Welche Rechtsfolge sich daraus im einzelnen Gesuch ergibt, muss nach den dort geltenden Grundlagen beurteilt werden.
Nächste Schritte für die kommunale Praxis
Ein geeigneter Ausgangspunkt ist die Überprüfung des bestehenden Umgangs mit Informationsgesuchen. Die Verwaltung kann festlegen, wer Gesuche koordiniert, wie Fachstellen vorhandene Daten identifizieren und wann rechtliche Unterstützung beigezogen wird. Für wiederkehrende Kennzahlen bietet sich ein gemeinsam geführter Bestand an Definitionen und methodischen Hinweisen an.
Exekutive und Verwaltungsleitung sollten dabei die organisatorischen Voraussetzungen klären, ohne die gesetzlich gebotene Einzelfallprüfung durch eine pauschale Freigabe- oder Geheimhaltungspraxis zu ersetzen. Bei strittigen Fragen liefern die beiden Originalentscheide und die verlinkten Zürcher Verfahrenshilfen vertiefte Orientierung; für andere Kantone bleiben deren eigene Grundlagen massgebend.
Der nächste praktische Schritt ist damit nicht zwingend eine zusätzliche Veröffentlichung, sondern ein nachvollziehbarer Bearbeitungsablauf. Er sollte erkennen lassen, welche Informationen vorhanden sind, weshalb Zugang gewährt oder beschränkt wird und welche Erläuterungen zum Verständnis der Daten beitragen können.
