Welche Vorgaben stehen fest, welche Lösungen dürfen sich entwickeln? Ein Streit um den Grimseltunnel zeigt, worauf Gemeinden bei allgemeinen Auskünften, vertraulichen Ideen und Dialogprotokollen achten sollten.
Was ist verbindlich, was darf weiterentwickelt werden?
Eine Gemeinde möchte eine komplexe Verwaltungssoftware beschaffen. Vorhandene Dossiers müssen weiterhin nutzbar sein. Ein Team versteht die Unterlagen so, dass deshalb die bisherige technische Architektur beibehalten werden muss. Ein anderes erfährt im Gespräch, dass auch eine neue Architektur mit verlässlicher Datenmigration infrage kommt. Das hypothetische Beispiel zeigt eine heikle Frage: Haben beide Teams denselben Spielraum erkannt, oder entwickeln sie ihre Angebote unter unterschiedlichen Annahmen?
Ein Beschaffungsdialog soll ermöglichen, Leistungen und Lösungswege gemeinsam mit den teilnehmenden Unternehmen zu konkretisieren. Unterschiedliche Ideen sind dabei erwünscht. Die Vergabestelle muss jedoch verständlich vermitteln, welche Anforderungen für den Wettbewerb gelten. Eine individuelle Rückfrage kann deshalb über das einzelne Gespräch hinausreichen: Sie kann eine Unklarheit offenlegen, die auch für die übrigen Teams entscheidend ist. Wie solche Informationen geführt werden, ist eine Aufgabe der fachlichen Projektleitung und der Beschaffungsorganisation.
Beim Grimseltunnel trafen unterschiedliche Auskünfte aufeinander
Der Zwischenentscheid B-5391/2026 des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Oktober 2026 macht diesen Konflikt anschaulich. Die Grimselbahn AG schrieb Planung und Ausführung des multifunktionalen Grimseltunnels im selektiven Verfahren mit Dialog aus. Das Vorhaben soll Bahn- und Kabelinfrastruktur zwischen Innertkirchen und Oberwald bündeln. Nach einer Vorauswahl führte die Vergabestelle mit drei Bietergemeinschaften je drei Dialogrunden durch. Anschliessend reichten diese verbindliche Angebote ein. Gegen den im Juli 2026 erteilten Zuschlag erhob eine unterlegene Bietergemeinschaft Beschwerde.
In den Ausschreibungsunterlagen waren Projektvarianten zu den Grundzügen des Vorhabens ausgeschlossen, Varianten bei der Ausführung hingegen zugelassen. Zugleich bezeichnete der technische Bericht die Linienführung als «definitiv». Nach Auffassung der Vergabestelle blieb dennoch Raum für deren Weiterentwicklung: Die Ausschreibung sei funktional angelegt gewesen, die Optimierung Teil des Dialogs. Das Gericht hielt dem entgegen, die Vergabestelle habe keine andere Stelle in den Unterlagen aufgezeigt, an der die unveränderlichen Grundzüge näher definiert worden wären.
Die spätere Beschwerdeführerin hatte im Dialog nach der Geltung der Vorstudie gefragt. Sie erhielt die allgemeine Antwort, weitere Optimierungen oder Abweichungen könnten diskutiert werden; sicherheitsrelevante Aspekte seien zwingend einzuhalten. Die Ausschreibungsunterlagen wurden nach den Dialogrunden jedoch weder geändert noch berichtigt. Die erfolgreiche Bietergemeinschaft hatte eine konkretere Auskunft erhalten: Bei Guttannen könne eine Streckung der Linienführung erwogen werden, wobei geologische Risiken zu beachten seien. Eine vergleichbar konkrete Information an die Beschwerdeführerin war in den Protokollen nicht ersichtlich und von der Vergabestelle nicht dargetan.
In dieser unterschiedlichen Informationslage lag der entscheidende Ansatzpunkt der vorläufigen gerichtlichen Prüfung. Das Verständnis der Beschwerdeführerin, die Linienführung sei verbindlich vorgegeben, erschien dem Gericht nicht offensichtlich unhaltbar. Die allgemeine Antwort im Dialog musste aus seiner vorläufigen Sicht nicht zwingend als Berichtigung der schriftlichen Vorgaben verstanden werden. Welche Rangordnung Dialogauskünfte und Ausschreibungsunterlagen grundsätzlich haben, liess das Gericht ausdrücklich offen. Die Erwägungen 5.1 bis 5.6 betreffen damit die konkrete Verständlichkeit und Vergleichbarkeit der erteilten Informationen.
Die Grenzen der gerichtlichen Beurteilung
Der Entscheid erteilte der Beschwerde aufschiebende Wirkung und sicherte damit vorläufig die Möglichkeit wirksamen Rechtsschutzes. Er hob den Zuschlag nicht auf und ordnete weder den Ausschluss der erfolgreichen Bietergemeinschaft noch eine Wiederholung des Dialogs an. Die Beschwerde war nach der vorläufigen Prüfung nicht offensichtlich aussichtslos. Ob die gerügten Mängel tatsächlich vorliegen und welche Folgen sie haben, wurde im Zwischenentscheid nicht abschliessend beurteilt.
Auch ein Informationsvorsprung lässt sich nicht ohne Weiteres mit einem nachgewiesenen Zuschlagsvorteil gleichsetzen. Die Beschwerdeführerin legte dar, dass sie bei Kenntnis des Spielraums ebenfalls kostenwirksame Anpassungen vorgesehen hätte. Das Gericht hielt jedoch fest, die betreffende Kostendifferenz wäre für sich allein wohl nicht entscheidend für den Zuschlag gewesen. Es schloss weitere Probleme bei der Informationsführung und deren mögliche Gesamtwirkung auf die Bewertung nicht aus. Andere technische und preisbezogene Rügen prüfte es in diesem Zwischenentscheid deshalb nicht (Erwägungen 5.7 und 5.8).
Hinzu kommt der Vertrauensschutz: Das Gericht erachtete es vorläufig als wahrscheinlich, dass sich die erfolgreiche Bietergemeinschaft gegenüber dem verlangten Ausschluss auf die konkrete Auskunft der Vergabestelle berufen könnte. Daraus ergibt sich eine praktische Schwierigkeit. Wer einen Spielraum individuell in Aussicht stellt, kann Erwartungen begründen, während ein anderes Team weiterhin von einer engeren Vorgabe ausgeht. Eine spätere Korrektur muss dann mehrere Interessen berücksichtigen; ein einfacher Ausschluss des besser informierten Teams ist keine vom Zwischenentscheid vorgezeichnete Lösung.
Für die aufschiebende Wirkung war zudem die Interessenabwägung wichtig. Die Vergabestelle verwies auf zeitliche Abhängigkeiten zur parallel geplanten Leitungsvariante der Swissgrid. Sie hatte aber nicht dargetan, dass die für den Beginn der Planungsphasen erforderlichen Bundesmittel bereits freigegeben waren. Damit war ein unverzüglicher Start auch ohne gerichtlichen Aufschub nicht erstellt. Das Gericht gewichtete das Interesse am sofortigen Vollzug insgesamt nicht höher als den Rechtsschutz (Erwägungen 6 bis 6.4). Für kommunale Projektverantwortliche lässt sich daraus empfehlen, geltend gemachte Dringlichkeit mit tatsächlichen Startvoraussetzungen und konkreten Verzögerungsfolgen zu begründen.
Welche Regeln für kommunale Dialogverfahren gelten
Der Grimseltunnel-Fall wurde nach Bundesbeschaffungsrecht beurteilt. Für Gemeinden ist das jeweils anwendbare kantonale und interkantonale Recht massgeblich. Wo die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen von 2019 (IVöB) gilt, bestehen entsprechende Grundsätze: Artikel 11 verlangt Transparenz, objektive und unparteiische Verfahrensführung sowie Gleichbehandlung in allen Phasen. Gleichzeitig sind vertrauliche Angaben der Unternehmen zu schützen. Auf diesen gemeinsamen Grundsätzen beruht der praktische Nutzen des Bundesentscheids für kommunale Vergaben.
Artikel 24 IVöB erlaubt einen Dialog bei komplexen Aufträgen, intellektuellen Dienstleistungen oder innovativen Leistungen. Er findet innerhalb eines offenen oder selektiven Verfahrens statt und muss bereits in der Ausschreibung angekündigt werden. Das Instrument dient dazu, den Leistungsgegenstand sowie Lösungswege oder Vorgehensweisen zu konkretisieren. Für seine Ausgestaltung sind insbesondere folgende Vorgaben relevant:
- Bedarf und Ablauf erläutern: Die Vergabestelle formuliert ihre Bedürfnisse und Anforderungen und gibt Ablauf sowie mögliche Inhalte des Dialogs bekannt.
- Vergütung transparent machen: Bekanntzugeben ist, ob und wie die Teilnahme sowie die Nutzung von Immaterialgüterrechten, Kenntnissen und Erfahrungen der Unternehmen entschädigt werden. Dazu gehören etwa Rechte an geschützten Arbeitsergebnissen.
- Abschluss vorbereiten: Fristen und Modalitäten für die endgültigen Angebote sind bekanntzugeben. Eine Reduktion der teilnehmenden Unternehmen setzt sachliche und transparente Kriterien voraus.
- Verlauf nachvollziehbar festhalten: Die Vergabestelle dokumentiert Ablauf und Inhalt des Dialogs in geeigneter Weise.
Der Dialog darf nicht dazu dienen, Preise oder Gesamtpreise zu verhandeln. Das bedeutet allerdings nicht, dass sich die Kosten einer Lösung während ihrer Entwicklung nie verändern dürfen. Die amtliche Musterbotschaft zur IVöB, Erläuterungen zu Artikel 24 auf Seite 61, unterscheidet Preisverhandlungen von Preisänderungen, die aus einer Weiterentwicklung der Leistung entstehen. Sie stellt zudem klar, dass für den Dialog besondere Regeln gegenüber der gewöhnlichen Angebotsbereinigung gelten. Daraus folgt keine freie Änderbarkeit veröffentlichter Wettbewerbsbedingungen. Inhalt und Zeitpunkt einer Anpassung sowie ihre Auswirkungen auf die Gleichbehandlung bleiben zu prüfen.
Für die konkrete Organisation sind auch die kantonalen Ausführungsbestimmungen zu prüfen, etwa zur Dialogvereinbarung. Artikel 24 IVöB selbst schreibt eine solche Vereinbarung nicht ausdrücklich vor. Die gesetzlichen Dokumentations- und Transparenzpflichten bestehen unabhängig davon. Eine bestimmte organisatorische Lösung aus einem Bundesleitfaden lässt sich deshalb nicht allein wegen dieses Leitfadens als zwingende Pflicht jeder Gemeinde bezeichnen.
Allgemeine Anforderungen und vertrauliche Lösungen auseinanderhalten
Die Gleichbehandlung verlangt einen nachvollziehbaren gemeinsamen Rahmen. Sie verlangt nicht, sämtliche Gespräche identisch zu führen oder Konkurrenzideen zu verteilen. Das TRIAS-Faktenblatt zum Dialog beschreibt getrennte Gespräche und die Möglichkeit, Fragen verallgemeinert aufzunehmen, sofern keine Rückschlüsse auf die Arbeiten anderer Unternehmen möglich werden. Für die kommunale Praxis bietet sich folgende Unterscheidung an. Die Beispiele beziehen sich auf das hypothetische Softwareprojekt:
Welche Information betrifft wen? Beispiele und empfohlener Umgang| Informationsart | Beispiel | Empfohlener Umgang |
|---|---|---|
| Gemeinsame Anforderung | Bestehende Dossiers müssen vollständig weiterverwendet werden können. | Die Anforderung für alle Teams eindeutig festhalten und ihren verbindlichen Umfang erläutern. |
| Allgemeiner Spielraum | Die bisherige Architektur darf unter bestimmten Voraussetzungen ersetzt werden. | Tragweite prüfen und die allgemeine Aussage rechtzeitig gleichwertig kommunizieren. |
| Individuelle Lösung | Ein Unternehmen entwickelt ein besonderes Verfahren für die Datenmigration. | Vertraulich behandeln und die Rechte am Arbeitsergebnis beachten. |
| Gemischte Information | Eine technische Idee deckt zugleich eine Unklarheit in den Anforderungen auf. | Die gemeinsame Regel von der geschützten Idee lösen; gelingt dies nicht, Rechte und weiteres Vorgehen zuerst klären. |
Diese Unterscheidung hilft, den sachlichen Gehalt einer Antwort zu erkennen. Eine Erläuterung zur bisherigen Softwarearchitektur kann den gemeinsamen Beschaffungsrahmen betreffen, obwohl nur ein Unternehmen danach gefragt hat. Dessen konkrete Umsetzungsidee bleibt trotzdem vertraulich. Umgekehrt rechtfertigt das Interesse an Geheimhaltung nicht, eine allgemein relevante Vorgabe nur einem Team verständlich zu erklären.
Vier organisatorische Schritte für Gemeinden
Aus dem Fall und den gesetzlichen Grundsätzen lassen sich die folgenden Vorgehensweisen empfehlen. Sie sind keine vom Gericht angeordnete Checkliste. Welche Funktion innerhalb einer Gemeinde die Aufgaben übernimmt, richtet sich nach deren Organisation und dem konkreten Vorhaben.
1. Den Stellenwert der Unterlagen vorab bestimmen
Vor der Ausschreibung sollten Projektleitung und Beschaffungsverantwortliche die wesentlichen Vorgaben gemeinsam durchgehen. Bei einer Vorstudie ist ausdrücklich zu klären, welche Festlegungen zwingend sind, welche innerhalb eines beschriebenen Rahmens weiterentwickelt werden dürfen und welche lediglich eine mögliche Lösung illustrieren. Widersprüche zwischen Leistungsbeschreibung, technischen Berichten und Dialogvorgaben sollten dabei bereinigt werden.
Der Leitfaden der Koordinationskonferenz der Bau- und Liegenschaftsorgane der öffentlichen Bauherren (KBOB) zum Dialog im Baubereich empfiehlt, zwingende Parameter und Gestaltungsspielräume erkennbar zu machen. Im Softwarebeispiel würde dies bedeuten, die erforderliche Nutzbarkeit der Dossiers von einer bloss beispielhaft beschriebenen technischen Architektur zu unterscheiden. Eine funktionale Beschreibung der Ziele entbindet nicht davon, deren Grenzen verständlich festzulegen.
2. Antworten mit allgemeiner Tragweite gemeinsam prüfen
Für die Dialogrunden empfiehlt sich eine klare Zuordnung: Wer beantwortet technische Fragen, wer prüft deren Bedeutung für die Vergaberegeln und wer veranlasst eine gemeinsame Präzisierung? Fachpersonen sollten erkennen können, wann sie eine individuelle Idee kommentieren und wann ihre Antwort den Spielraum des gesamten Wettbewerbs berührt. Bei Zweifeln ist eine kurze interne Klärung sinnvoll, bevor eine verbindlich wirkende Auskunft erteilt wird.
Eine geeignete Aktennotiz kann die betroffene Anforderung, den Inhalt der Präzisierung, die zuständige Entscheidung sowie Empfängerkreis und Zeitpunkt der Kommunikation festhalten. Ebenso sollte geprüft werden, ob die Beteiligten zusätzliche Bearbeitungszeit benötigen. Diese Form der Dokumentation ist eine organisatorische Empfehlung; das Gesetz schreibt keine genau so bezeichnete Freigabestelle vor.
3. Die Protokolle nach jeder Runde miteinander vergleichen
Im Grimseltunnel-Verfahren fehlten die Dialogprotokolle nicht. Ihr Vergleich machte die unterschiedliche Auskunftslage sichtbar. Deshalb empfiehlt sich zusätzlich zur Protokollierung ein Abgleich der allgemein relevanten Antworten durch die Beschaffungsverantwortlichen. Er sollte stattfinden, solange Unklarheiten noch vor der weiteren Angebotsbearbeitung erkannt werden können.
Dabei helfen konkrete Fragen: Wurde einem Team eine Abweichung ausdrücklich in Aussicht gestellt? Könnte ein anderes dieselbe Vorgabe weiterhin für zwingend halten? Passt eine Aussage zum aktuellen Stand der Unterlagen? Die Prüfung betrifft den gemeinsamen Regelungsgehalt; vertrauliche Lösungsideen bleiben im jeweiligen Gesprächskontext. Aus dem Abgleich sollte ein dokumentierter Entscheid folgen, ob und wie eine allgemeine Information erforderlich ist.
4. Die Tragweite einer Korrektur vor ihrer Umsetzung beurteilen
Eine verständlichere Erläuterung und eine wesentliche Änderung der ausgeschriebenen Leistung können unterschiedliche Folgen haben. Wird ein erheblicher Spielraum erst nachträglich eröffnet, sollte die Vergabestelle mit juristischer Unterstützung prüfen, welche Auswirkungen dies auf bereits geleistete Arbeiten, die verbleibende Zeit und den Wettbewerb hat. Auch die Frage, ob weitere Unternehmen unter den veränderten Bedingungen teilgenommen hätten, kann relevant werden.
Eine Mitteilung an die noch beteiligten Teams beantwortet diese Fragen nicht automatisch. Das weitere Vorgehen hängt vom anwendbaren Recht, vom Inhalt der Änderung und von der Verfahrensphase ab. Artikel 43 Absatz 1 Buchstabe f IVöB nennt eine wesentliche Änderung der nachgefragten Leistungen als möglichen Abbruchgrund. Daraus folgt keine Pflicht, jede Weiterentwicklung im ordnungsgemäss geführten Dialog zum Anlass für einen Abbruch zu nehmen.
Den nächsten Dialog mit genügend Kapazität vorbereiten
Der Dialog benötigt auf beiden Seiten Zeit, Fachwissen und Koordination. TRIAS weist auf den zusätzlichen Abstimmungsbedarf und die frühzeitige Einbindung der betroffenen Fachbereiche hin. Für eine Gemeinde empfiehlt es sich deshalb, schon bei der Wahl des Instruments die verfügbaren Kapazitäten zu klären. Der KBOB-Leitfaden grenzt objektive Komplexität von fehlender eigener Sachkunde ab: Schwierigkeiten beim Leistungsbeschrieb begründen für sich allein keine komplexe Beschaffung, wenn sie mit externer fachlicher Unterstützung behoben werden können.
Für ein anstehendes Verfahren kann die Projektleitung zunächst die offenen Lösungsfragen zusammentragen und gemeinsam mit den Beschaffungsverantwortlichen prüfen, ob die Voraussetzungen für dieses Instrument erfüllt sind. Danach lassen sich Zuständigkeiten, Dokumentation und Umgang mit allgemeinen Präzisierungen festlegen. Bei einem laufenden Dialog bietet sich als konkreter nächster Schritt ein Abgleich der bisherigen Auskünfte mit den veröffentlichten Anforderungen an.
Als Arbeitshilfe enthält die Sammlung der KBOB mit Musterverträgen und Publikationen Unterlagen zu Beschaffungen mit Dialog und eine Dialogvereinbarung. Solche Vorlagen sind an den Auftrag und das kantonale Recht anzupassen. Entscheidend für ihre Anwendung bleibt, dass fachliche Antworten, verbindliche Unterlagen und der Informationsstand der Beteiligten zusammenpassen. So können Unternehmen unterschiedliche Lösungen entwickeln, während die Gemeinde den gemeinsamen Rahmen nachvollziehbar führt.
