Kommunale Mindestlöhne: Was die Urteile für Gemeinden bedeuten

Das Bundesgericht hat die kommunalen Mindestlohnverordnungen von Zürich und Winterthur bestätigt. Der Beitrag zeigt, was die Urteile für Autonomie, Vollzug, Beschaffungswesen und neue Aufgaben anderer Gemeinden bedeuten.

Warum die Urteile für Gemeinden wichtig sind

Mit den Urteilen 2C_28/2025 und 2C_30/2025 vom 12. Mai 2026 hat das Bundesgericht die Mindestlohnverordnungen der Städte Zürich und Winterthur wiederhergestellt. Es hob die Entscheide des Zürcher Verwaltungsgerichts auf, das beide Erlasse wegen fehlender kommunaler Zuständigkeit für unzulässig erklärt hatte. Die Verordnungen sind damit wieder gültig. Sie treten jedoch nicht allein aufgrund der Bundesgerichtsurteile in Kraft: Den Zeitpunkt der Inkraftsetzung müssen die jeweiligen Stadträte festlegen.

Für Gemeinden reicht die Bedeutung der Entscheide über die konkrete Mindestlohnfrage hinaus. Das Bundesgericht äussert sich grundlegend dazu, unter welchen Voraussetzungen Zürcher Gemeinden neue öffentliche Aufgaben übernehmen dürfen. Dabei stärkt es den kommunalen Handlungsspielraum, hält aber zugleich an klaren Grenzen fest. Bund und Kanton dürfen einen Sachbereich nicht abschliessend geregelt haben, die Aufgabe muss einen sachlichen Bezug zur Gemeinde aufweisen und die Gemeinde muss sie mindestens ebenso zweckmässig erfüllen können wie der Kanton.

Die beiden Urteile sind deshalb sowohl für die betroffenen Städte als auch für andere Gemeinden relevant. Für Zürich und Winterthur beginnt die anspruchsvolle Phase des Vollzugs. Andere Zürcher Gemeinden erhalten eine wichtige rechtliche Orientierung für eigene Aufgaben und Projekte. Gemeinden in anderen Kantonen können die Argumentation berücksichtigen, müssen ihre Zuständigkeit jedoch anhand des jeweiligen kantonalen Rechts selbst prüfen.

Ausgangslage in Zürich und Winterthur

In Zürich und Winterthur wurden 2023 kommunale Mindestlohnverordnungen beschlossen und am 18. Juni 2023 von den Stimmberechtigten angenommen. In Zürich betrug die Zustimmung 69,43 Prozent, in Winterthur 65,52 Prozent. Gegen beide Erlasse wurden Rechtsmittel ergriffen. Nachdem die zuständigen Bezirksräte die Beschwerden abgewiesen hatten, hob das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die Verordnungen am 17. September 2024 auf. Zürich und Winterthur gelangten daraufhin mit Autonomiebeschwerden an das Bundesgericht.

Merkmal	Zürich	Winterthur
Ausgangsbetrag	23.90 Franken brutto pro Stunde	23 Franken brutto pro Stunde
Örtlicher Geltungsbereich	Arbeit wird mehrheitlich auf Stadtgebiet verrichtet	Eine Beschäftigung wird auf Stadtgebiet verrichtet
Ferien und Feiertage	Nicht im Mindestlohn enthalten	Nicht im Mindestlohn enthalten
Indexierung	Periodische Anpassung aufgrund der Preis- und Nominallohnentwicklung	Jährliche Anpassung aufgrund der Preis- und Nominallohnentwicklung
Beschaffungsrechtliche Sanktion	Ausschluss von öffentlichen Ausschreibungen für ein bis fünf Jahre bei schwerwiegenden und wiederholten Verstössen	Ausschluss von öffentlichen Ausschreibungen für ein bis fünf Jahre bei schwerwiegenden und wiederholten Verstössen

Die in den Verordnungen genannten Ausgangsbeträge entsprechen nicht zwingend dem später tatsächlich geltenden Mindestlohn, weil beide Erlasse eine Anpassung an die Preis- und Lohnentwicklung vorsehen. Eine aktuelle Lohnpflicht entsteht zudem erst mit der Inkraftsetzung. Die vollständigen Erwägungen finden sich in den Bundesgerichtsurteilen 2C_28/2025 zu Zürich und 2C_30/2025 zu Winterthur.

Die zentralen Aussagen des Bundesgerichts

Neue Aufgaben benötigen nicht immer eine ausdrückliche Verfassungsgrundlage

Das Verwaltungsgericht war davon ausgegangen, dass eine neue öffentliche Aufgabe nur übernommen werden dürfe, wenn sie im Aufgabenkatalog der Zürcher Kantonsverfassung ausdrücklich vorgesehen sei. Das Bundesgericht widerspricht dieser Sicht. Der Aufgabenkatalog in Art. 100 ff. der Kantonsverfassung ist nicht abschliessend. Weder der Kanton noch die Gemeinden benötigen für jede neue öffentliche Aufgabe eine eigene Verfassungsbestimmung.

Diese Feststellung erweitert den praktischen Handlungsspielraum, ist aber keine allgemeine Ermächtigung für beliebige kommunale Regelungen. Bestehende Zuständigkeiten von Bund und Kanton, Grundrechte sowie spezialgesetzliche Vorgaben bleiben massgebend.

Das Subsidiaritätsprinzip stärkt die kommunale Ebene

Das Bundesgericht stützt sich insbesondere auf Art. 1, 83, 85 und 97 der Zürcher Kantonsverfassung. Danach ist die Selbständigkeit der Gemeinden anerkannt, und Gemeinden sollen einen möglichst weiten Handlungsspielraum besitzen. Sie nehmen Aufgaben selbst wahr, wenn sie diese ebenso zweckmässig erfüllen können wie der Kanton. Das Gericht beschreibt damit eine Aufgabenzuweisung, die grundsätzlich bei der lokalen Ebene ansetzt.

Für die kommunale Praxis ist entscheidend, dass die Zweckmässigkeit nicht abstrakt beurteilt wird. Lokale Kenntnisse, Lebenshaltungskosten, die Nähe zu betroffenen Personen und die konkreten Verhältnisse können dafür sprechen, dass eine Gemeinde eine Aufgabe sachgerecht wahrnimmt. Im Fall von Zürich und Winterthur erachtete das Bundesgericht die Bekämpfung von Erwerbsarmut als eine Aufgabe mit genügend engem örtlichem Bezug.

Sozialhilfe und Mindestlohn sind nicht dasselbe

Ein zentraler Streitpunkt war die Frage, ob der Kanton den Bereich der Armutsbekämpfung mit dem Sozialhilferecht bereits abschliessend geregelt habe. Das Bundesgericht verneint dies. Sozialhilfe setzt bei einer bestehenden Notlage an und stellt staatliche Mittel zur Existenzsicherung bereit. Ein Mindestlohn setzt dagegen beim Arbeitsverhältnis und bei der Lohnpflicht des Arbeitgebers an. Er soll verhindern, dass eine erwerbstätige Person trotz Arbeit auf Sozialhilfe angewiesen ist.

Die Instrumente verfolgen damit ein verwandtes sozialpolitisches Ziel, greifen aber an unterschiedlichen Stellen ein. Aus dem Umstand, dass das kantonale Sozialhilfegesetz keine Mindestlöhne regelt, folgt nach Auffassung des Bundesgerichts kein kommunales Verbot.

Sozialziele sind Auslegungshilfe, aber keine direkte Anspruchsgrundlage

Art. 41 der Bundesverfassung und Art. 19 der Zürcher Kantonsverfassung enthalten Sozialziele. Dazu gehört, dass Erwerbsfähige ihren Lebensunterhalt durch Arbeit zu angemessenen Bedingungen bestreiten können sollen. Diese Ziele verschaffen Einzelpersonen keinen unmittelbar einklagbaren Anspruch auf einen bestimmten Lohn. Sie sind bei der Auslegung des kommunalen Handlungsspielraums aber rechtlich zu berücksichtigen und stützen damit die Zulässigkeit einer sozialpolitischen Mindestlohnregelung.

Was die Urteile ausdrücklich nicht entscheiden

Die Tragweite der Entscheide sollte nicht überschätzt werden. Das Bundesgericht hat vor allem die Zuständigkeit der beiden Städte nach Zürcher Kantonsrecht beurteilt. Mehrere Fragen bleiben offen:

• Keine umfassende neue Bundesrechtsprüfung: Das Verwaltungsgericht hatte die Verordnungen unter anderem als mit der Wirtschaftsfreiheit und dem Vorrang des Bundesrechts vereinbar beurteilt. Diese Punkte wurden vor Bundesgericht nicht mehr bestritten und deshalb nicht erneut vertieft geprüft.
• Kein Freipass für jede Mindestlohnhöhe: Die Urteile erklären nicht jeden beliebigen Betrag für zulässig. Die Regelung muss ihren sozialpolitischen Charakter bewahren und die übrigen verfassungsrechtlichen Anforderungen erfüllen.
• Kein automatisches Inkrafttreten: Die Stadträte müssen den Zeitpunkt der Einführung festlegen. Zürich hat angekündigt, die Einführung mindestens ein halbes Jahr im Voraus bekannt zu geben. Der aktuelle Umsetzungsstand ist auf der Informationsseite der Stadt Zürich dokumentiert.
• Keine abschliessende Klärung aller Vollzugsfälle: Die Verfahren betrafen eine abstrakte Prüfung der Erlasse. Konkrete Streitfragen zu Einsatzorten, Lohnbestandteilen, Ausnahmen, Kontrollen oder Sanktionen können später erneut gerichtlich beurteilt werden.

Direkte Aufgaben für Zürich und Winterthur

Mit dem rechtlichen Grundsatzentscheid beginnt für die beiden Städte die Vollzugsarbeit. Die Verordnungen müssen so umgesetzt werden, dass Arbeitgebende, Arbeitnehmende, Kontrollstellen und Beschaffungsbehörden wissen, welche Regeln gelten und wie Verfahren ablaufen.

Örtlichen und persönlichen Geltungsbereich präzisieren

Zürich knüpft daran an, dass die Arbeit mehrheitlich auf Stadtgebiet ausgeübt wird. Winterthur erfasst dem Wortlaut nach eine Beschäftigung auf Stadtgebiet, ohne ausdrücklich eine Mehrheitsschwelle zu nennen. Daraus können Abgrenzungsfragen bei kurzfristigen Einsätzen, wechselnden Arbeitsorten, mobilen Dienstleistungen, Baustellen oder Homeoffice entstehen. Die Ausführungsbestimmungen sollten dafür nachvollziehbare Kriterien vorsehen.

Ebenso sind die in den Verordnungen vorgesehenen Ausnahmen klar zu handhaben. Dazu gehören je nach Erlass unter anderem Lernende, bestimmte Praktika, Familienangehörige in Familienbetrieben, Integrationsprogramme oder Personen, die einem übergeordneten Personalrecht unterstehen.

Berechnung und Nachweise vereinheitlichen

Für einen verlässlichen Vollzug braucht es verständliche Regeln zur Berechnung. Zu klären sind insbesondere die Umrechnung von Monats- in Stundenlöhne, die Behandlung des 13. Monatslohns, variabler Vergütungen und weiterer AHV-relevanter Lohnbestandteile. Ferien- und Feiertagsentschädigungen sind nach beiden Verordnungen nicht im Mindestlohn enthalten. Gemeinden sollten die Anforderungen an Arbeitszeit-, Lohn- und Einsatzortnachweise so formulieren, dass Kontrollen möglich sind und der administrative Aufwand verhältnismässig bleibt.

Kontrollen, Datenschutz und Rechtsschutz organisieren

Die zuständigen Kontrollstellen benötigen klare Aufgaben, Kompetenzen und Verfahrensregeln. Dazu gehören der Umgang mit Hinweisen, der Zugang zu erforderlichen Unterlagen, der Schutz vertraulicher Daten, das rechtliche Gehör sowie die Zuständigkeit für Bussen und Kontrollkosten. Weil die Verordnungen Eingriffe und Sanktionen vorsehen, ist eine enge Abstimmung zwischen Fachstellen, Rechtsdienst und Vollzugsbehörden erforderlich.

Zürich sieht zudem eine Härtefallregelung vor. Betriebe mit nachgewiesenen finanziellen Schwierigkeiten können eine Übergangsfrist von bis zu zwei Jahren beantragen. Dafür braucht es transparente Nachweisanforderungen und ein Verfahren, das vergleichbare Fälle gleich behandelt. Winterthur sieht für die Anpassung der Lohnbestimmungen von Gesamtarbeitsverträgen eine Übergangsfrist von einem Jahr ab Inkrafttreten vor.

Schnittstelle zum öffentlichen Beschaffungswesen

Beide Verordnungen sehen bei schwerwiegenden und wiederholten Verstössen einen Ausschluss von öffentlichen Ausschreibungen für ein bis fünf Jahre vor. Damit berühren die Mindestlohnregelungen unmittelbar das kommunale Beschaffungswesen und Verfahren auf SIMAP.

Vor dem Vollzug müssen insbesondere folgende Fragen geklärt werden:

• Welche Behörde stellt den Verstoss fest und welche Behörde verfügt den Ausschluss?
• Ab welchem Verfahrensstand darf eine beschaffungsrechtliche Sanktion berücksichtigt werden?
• Für welche Ausschreibungen und für welche Dauer gilt ein Ausschluss?
• Wie werden Kontrollstelle, Rechtsdienst und Beschaffungsstellen rechtssicher informiert?
• Wie wird die Verhältnismässigkeit im Einzelfall geprüft?

Das Bundesgericht hat diese Sanktionen nicht in allen beschaffungsrechtlichen Einzelheiten beurteilt. Für die Umsetzung ist deshalb eine gesonderte Abstimmung mit dem anwendbaren interkantonalen und kantonalen Beschaffungsrecht erforderlich. Andere Gemeinden dürfen aus den Urteilen nicht ableiten, dass ein in Zürich oder Winterthur festgestellter Verstoss automatisch einen Ausschluss von ihren eigenen Verfahren erlaubt. Dafür braucht es eine tragfähige Rechtsgrundlage im jeweils anwendbaren Recht.

Was andere Zürcher Gemeinden aus den Entscheiden ableiten können

Die Auslegung der Zürcher Kantonsverfassung gilt nicht nur für die beiden grossen Städte. Andere politische Gemeinden können sich darauf berufen, dass der kantonale Aufgabenkatalog nicht abschliessend ist und dass das Subsidiaritätsprinzip einen möglichst weiten kommunalen Handlungsspielraum verlangt.

Die Entscheide ersetzen jedoch keine Prüfung des konkreten Projekts. Vor der Übernahme einer neuen Aufgabe sollte eine Gemeinde dokumentieren:

• welches lokale Problem gelöst werden soll;
• warum eine kommunale Lösung zweckmässig ist;
• ob Bund oder Kanton den Sachbereich abschliessend geregelt haben;
• welche Grundrechte und spezialgesetzlichen Vorgaben betroffen sind;
• wie Zuständigkeiten, Finanzierung, Kontrollen und Rechtsschutz ausgestaltet werden;
• ob die Gemeinde über die notwendigen personellen und fachlichen Ressourcen verfügt.

Einordnung: Die Urteile stärken innovative kommunale Lösungen, solange ein genügender örtlicher Bezug besteht und übergeordnetes Recht Raum lässt. Sie schwächen dagegen nicht die Pflicht, Zuständigkeit, Verhältnismässigkeit und Vollziehbarkeit sorgfältig zu begründen.

Für Gemeinden anderer Kantone bleibt das kantonale Recht entscheidend

Art. 50 der Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Deshalb lassen sich die Zürcher Ergebnisse nicht automatisch auf andere Kantone übertragen. Jede Gemeinde muss zunächst prüfen, wie die kantonale Verfassung, das Gemeindegesetz und allfällige Spezialgesetze die Aufgaben verteilen.

Die Urteile liefern dennoch eine juristische Argumentationslinie: Ein nicht abschliessender Aufgabenkatalog, ein starkes Subsidiaritätsprinzip, ein lokaler Problemdruck und eine zweckmässige kommunale Vollzugsmöglichkeit sprechen für Handlungsspielraum. Ob diese Voraussetzungen ausserhalb Zürichs vorliegen, kann nur anhand der jeweiligen kantonalen Ordnung beantwortet werden.

Offene bundesrechtliche Entwicklung bei Gesamtarbeitsverträgen

Für die weitere Planung ist eine Entwicklung auf Bundesebene wichtig. Das eidgenössische Parlament verabschiedete am 19. Juni 2026 eine Änderung des Bundesgesetzes über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen. Danach könnten Mindestlohnbestimmungen eines allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertrags entgegenstehenden kantonalen und kommunalen Mindestlohnregelungen vorgehen. Die Angaben zum Geschäft sind auf der Geschäftsseite des Parlaments verfügbar.

Die Referendumsfrist läuft gemäss der in der Recherche aufgeführten amtlichen Publikation bis zum 8. Oktober 2026. Der Ausgang ist damit noch offen; die Publikation ist auf Fedlex abrufbar.

Mögliches Zukunftsszenario: Tritt die Änderung in Kraft, könnten in Branchen mit einem allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertrag dessen Mindestlöhne den kommunalen Vorgaben vorgehen. Die kommunale Zuständigkeit würde dadurch nicht grundsätzlich beseitigt, die praktische Reichweite der Verordnungen könnte aber je nach Branche kleiner werden. Gemeinden sollten diese Entwicklung beobachten und in ihren Vollzugskonzepten unterschiedliche Szenarien vorsehen.

Chancen, Risiken und Ressourcenfragen

Die Urteile eröffnen Gemeinden die Chance, lokale Problemlagen mit eigenen Instrumenten anzugehen. Besonders bedeutsam ist die Anerkennung, dass örtliche Kenntnisse und unterschiedliche Lebensbedingungen eine kommunale Lösung rechtfertigen können. Zugleich kann ein Mindestlohn als präventives sozialpolitisches Instrument ausgestaltet werden, das vor einer späteren Sozialhilfeabhängigkeit ansetzt.

Dem stehen erhebliche Vollzugsrisiken gegenüber. Unterschiedliche räumliche Geltungsbereiche können bei mobilen Tätigkeiten zu Abgrenzungsfragen führen. Ausnahmen und anrechenbare Lohnbestandteile müssen einheitlich beurteilt werden. Kontrollen greifen in betriebliche Unterlagen ein und erfordern klare Datenschutz- und Verfahrensregeln. Beschaffungsrechtliche Sanktionen können weitreichende Folgen haben und müssen besonders sorgfältig begründet werden.

Belastbare Kostenzahlen enthält die zugrunde liegende Recherche nicht. Gemeinden sollten deshalb keine pauschalen Annahmen über den finanziellen Aufwand treffen. Vor einer Einführung sind zumindest der Personalbedarf für Fachauskünfte, Kontrollen, Rechtsverfahren, Datenbearbeitung, Beschaffungsschnittstellen und Wirkungsmessung zu schätzen. Auch die Finanzierung einer unabhängigen oder extern beauftragten Kontrollstelle ist zu klären, falls eine solche Lösung gewählt wird.

Empfohlenes Vorgehen für Gemeinden

Die folgenden Schritte sind eine aus den Urteilen und den identifizierten Vollzugsfragen abgeleitete Empfehlung. Sie stellen keine vom Bundesgericht vorgeschriebene Verfahrensordnung dar.

1. Kantonale Zuständigkeit klären: Verfassung, Gemeindegesetz und Spezialerlasse darauf prüfen, ob kommunaler Handlungsspielraum besteht.
2. Lokalen Bedarf belegen: Problem, Zielgruppe und örtliche Besonderheiten mit verfügbaren Daten und Verwaltungserfahrungen dokumentieren.
3. Zweck und Instrument abgrenzen: Festhalten, welches öffentliche Ziel verfolgt wird und weshalb das gewählte Instrument gegenüber bestehenden kantonalen Massnahmen eine eigenständige Funktion hat.
4. Geltungsbereich präzise formulieren: Räumliche und persönliche Anwendung, Ausnahmen, Lohnbestandteile und Übergangsregeln nachvollziehbar festlegen.
5. Übergeordnetes Recht prüfen: Bundesrecht, kantonales Recht, Gesamtarbeitsverträge, Grundrechte und Beschaffungsrecht systematisch einbeziehen.
6. Vollzug und Ressourcen planen: Zuständige Stellen, Kontrollen, Datenbearbeitung, Rechtsmittel, Finanzierung und interne Zusammenarbeit bestimmen.
7. Beschaffungsprozesse abstimmen: Sanktionen, Informationswege und Entscheidkompetenzen vor der ersten Ausschreibung verbindlich klären.
8. Einführung vorbereiten: Betriebe, Arbeitnehmende und verwaltungsinterne Stellen frühzeitig mit Berechnungshilfen, Fristen und Zuständigkeiten informieren.
9. Wirkung evaluieren: Von Beginn an festlegen, welche Daten zu Kontrollen, Verstössen, betroffenen Arbeitsverhältnissen, Verwaltungskosten und möglichen Auswirkungen auf die Sozialhilfe erhoben werden.

Fazit: Mehr kommunaler Spielraum verlangt sorgfältigen Vollzug

Die Urteile 2C_28/2025 und 2C_30/2025 bestätigen, dass Zürcher Gemeinden unter bestimmten Voraussetzungen neue öffentliche Aufgaben übernehmen dürfen, auch wenn diese nicht ausdrücklich im kantonalen Aufgabenkatalog genannt sind. Für Zürich und Winterthur ist damit der Weg zur Inkraftsetzung ihrer Mindestlohnverordnungen wieder offen. Die entscheidenden Aufgaben liegen nun bei der Ausgestaltung des Vollzugs, der Kontrolle, dem Rechtsschutz und der Verbindung zum Beschaffungswesen.

Andere Zürcher Gemeinden können die bundesgerichtlichen Grundsätze für eigene Vorhaben nutzen, müssen den lokalen Bedarf und die Zweckmässigkeit jedoch konkret nachweisen. Gemeinden ausserhalb des Kantons Zürich sollten die Urteile als Orientierung verstehen, nicht als unmittelbare Rechtsgrundlage. Für alle Gemeinden gilt: Vor politischen Beschlüssen sind die kantonale Kompetenzordnung, das übergeordnete Recht, die Vollzugsfähigkeit und der Ressourcenbedarf sorgfältig zu prüfen. Parallel ist die noch offene bundesrechtliche Entwicklung zum Vorrang allgemeinverbindlicher Gesamtarbeitsverträge zu verfolgen.