Ein eigenes Grundstück macht die Baubehörde nicht automatisch befangen. Entscheidend ist, welche Aufgaben und Interessen bei den mitwirkenden Personen zusammentreffen – auch schon bei der Vorbereitung eines Entscheids.
Eine Gemeinde plant beispielsweise einen neuen Werkhof auf eigenem Land. Sie legt den Bedarf fest, entwickelt das Projekt und informiert die Bevölkerung. Später stehen eine Baubewilligung und möglicherweise Einsprachen an. Welche Behörde darüber entscheidet, richtet sich nach dem anwendbaren kantonalen und kommunalen Recht. Die eigene Projektverantwortung macht diese Zuständigkeitsordnung nicht hinfällig.
Für Gemeinderäte und Verwaltungen stellen sich dabei zwei unterschiedliche Fragen: Welche öffentlichen Funktionen dürfen beim selben Gemeinwesen zusammenfallen? Und welche Personen können aufgrund ihrer Interessen oder früheren Mitwirkung an einer späteren Beurteilung nicht mehr unbefangen teilnehmen? Die bundesgerichtliche Praxis verlangt, diese Fragen getrennt zu prüfen.
Der Fall Ermatingen: kantonales Grundeigentum und ein Amtsbericht
Im Urteil 1C_123/2025 vom 24. August 2026 beurteilte das Bundesgericht die Revision der Rahmennutzungsplanung von Ermatingen TG. Das überwiegend unüberbaute Gebiet Pöschen war bereits der Wohnzone W2 mit Gestaltungsplanpflicht zugewiesen. Die Gemeinde wollte es der Wohnzone W2c zuordnen; die Gestaltungsplanpflicht blieb bestehen. Benachbarte Grundeigentümerinnen verlangten dagegen eine Zuweisung zum Nichtbaugebiet beziehungsweise zur Landschaftsschutzzone. Eine erstmalige Einzonung oder eine konkrete Baubewilligung stand somit nicht zur Diskussion.
Im Rekursverfahren holte das kantonale Departement für Bau und Umwelt einen Bericht des Amts für Raumentwicklung ein. Dieser betraf eine mögliche erhebliche Beeinträchtigung eines Objekts des Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler sowie die Frage, ob ein Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission erforderlich sei. Die Fachstelle verneinte beides.
Dem Kanton Thurgau gehörten selbst zwei betroffene Grundstücke. Die Beschwerdeführerinnen beanstandeten deshalb die Mitwirkung der kantonalen Fachstelle: Deren Mitarbeitende seien bei einem Gemeinwesen angestellt, das als Grundeigentümer ein finanzielles Interesse am Ausgang habe.
Das Bundesgericht verneinte die Befangenheit. Die Verfasserin des Amtsberichts handelte in amtlicher Funktion und verfolgte öffentliche Interessen. Alle kantonalen Behörden bei Planungen mit kantonseigenen Grundstücken auszuschliessen, würde die gesetzliche Zuständigkeitsordnung aushöhlen. Das Gericht verwies ausdrücklich auf die vergleichbare Konstellation einer Gemeinde als Grundeigentümerin, Bauherrin und Baubewilligungsbehörde. Die Beschwerde wurde abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
Die öffentliche Doppelrolle ist für sich allein kein Ausstandsgrund
Auch Verwaltungsbehörden müssen unbefangen handeln. Nach Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung besteht Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Für einen Ausstandsgrund genügt, dass objektive Umstände den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit begründen. Eine tatsächlich bestehende innere Voreingenommenheit muss nicht nachgewiesen werden.
Die für unabhängige Gerichte geltenden Anforderungen lassen sich jedoch nicht unverändert auf Gemeindeexekutiven und Verwaltungsstellen übertragen. Diese entwickeln öffentliche Vorhaben und nehmen öffentliche Interessen wahr. Eine im öffentlichen Interesse liegende, systembedingte Mehrfachbefassung begründet deshalb für sich allein noch keine unzulässige Vorbefassung. Entscheidend bleiben Funktion, Verfahrensart, Streitgegenstand und konkrete Umstände. Dies erläutert das Ermatinger Urteil in den Erwägungen 5.3 und 5.4.
Für Gemeinden bedeutet dies: Ihre Eigentümerstellung verhindert die Wahrnehmung einer gesetzlich zugewiesenen Entscheidfunktion nicht automatisch. Sie ersetzt aber auch keine materielle Rechtsprüfung. Die planungs- und baurechtlichen Voraussetzungen müssen erfüllt sein; relevante Einwendungen sind zu behandeln. Ebenso bleibt zu prüfen, ob bei einzelnen mitwirkenden Personen zusätzliche Interessen oder eine problematische Vorbefassung bestehen.
Die Prüfung beginnt bei der Entscheidvorbereitung
Ausstandsfragen betreffen auch Personen, die einen Entscheid fachlich vorbereiten. Im Ermatinger Fall war deshalb unerheblich, dass die kantonale Stellungnahme als Amtsbericht und nicht als externes Gutachten eingeordnet wurde. Die Verfasserin wirkte an der Vorbereitung des Entscheids mit und unterstand damit ebenfalls dem Gebot der Unbefangenheit. Das hält Erwägung 5.1 des Urteils ausdrücklich fest.
Für die Verwaltung ist daraus abzuleiten, dass die Prüfung nicht auf die Schlussabstimmung beschränkt werden sollte. Wer Abklärungen vornimmt, Fachfragen bewertet oder einen Entscheidungsentwurf prägt, kann bereits erheblichen Einfluss ausüben. Der Rückzug unmittelbar vor der Beschlussfassung kann deshalb zu spät ansetzen. Welche Personen und Arbeitsschritte betroffen sind, muss anhand des konkreten Verfahrens beurteilt werden.
Wo frühere Mitwirkung problematisch wird
Das Urteil von 2026 bestätigt eine bestehende Linie der Rechtsprechung. Wie deren Grenzen verlaufen, zeigen drei unterschiedliche kommunale Fälle. Sie verdeutlichen, weshalb weder jede politische Äusserung einen Ausstand auslöst noch die Berufung auf eine amtliche Funktion jede frühere Festlegung unbedenklich macht.
Luzern: politische Projektkommunikation bleibt möglich
Der Luzerner Stadtrat hatte öffentlich erklärt, die Hundefreilaufzone am Churchillquai definitiv einführen zu wollen. Das Bundesgericht beurteilte dies als politische Entscheidung über das Nebeneinander verschiedener Nutzungen des öffentlichen Raums. Die vorgängige Prüfung beruhte auf einer Abwägung der Interessen der Nutzenden und der Anwohnerschaft; sie war keine Beurteilung der bau- und planungsrechtlichen Bewilligungsfähigkeit. Die Medienmitteilung begründete im konkreten Fall keinen Anschein der Befangenheit. Massgebend ist Erwägung 3.3 des Urteils 1C_232/2022 vom 17. April 2023.
Für kommunale Projektinformationen empfiehlt sich deshalb eine inhaltlich klare Darstellung: Was ist politisch beschlossen, welche Gestaltung wird verfolgt und welche rechtlichen Prüfungen stehen noch aus? Entscheidend ist, ob das spätere Verfahren als offen erscheint. Eine bestimmte Standardformulierung verlangt das Urteil nicht.
Vitznau: eine private Projektjury kann zu weit vorwegnehmen
Anders lag der Fall in Vitznau. Zwei Gemeinderatsmitglieder hatten in einer Jury ein privates Projekt mit ausgewählt und sollten später über den darauf beruhenden Gestaltungsplan und die Einsprachen entscheiden. Dabei waren wesentliche Fragen bereits nach ähnlichen Kriterien beurteilt worden wie im anschliessenden Planungsverfahren. Das Bundesgericht bejahte den Anschein der Befangenheit. Auswahl und Mitgestaltung liessen befürchten, die Mitglieder könnten sich bei der Beurteilung der Einsprachen kaum noch von ihrer früheren Einschätzung lösen. Der erhebliche kommunale Beurteilungsspielraum verstärkte dieses Problem. Die Begründung findet sich in BGE 140 I 326, Erwägungen 7.1–7.3.
Der Entscheid begründet kein allgemeines Verbot kommunaler Juryteilnahme. Er zeigt aber, dass Inhalt und Intensität einer früheren Tätigkeit sowie die spätere Entscheidfunktion zusammen betrachtet werden müssen. Die Ausstandsprüfung darf sich somit nicht auf einen möglichen privaten Geldvorteil beschränken.
Baden: Ein Vorbehalt allein genügte nicht
In Baden hatte eine Baukommission eine Voranfrage anhand von Plänen und einem Modell eingehend beraten, Änderungen angeregt und zentrale Fragen der Einordnung beurteilt. Teile ihrer Stellungnahme erschienen später wörtlich in der Baubewilligung. Zudem wurde die Voranfrage den Einsprechenden erst nachträglich offengelegt. Das Bundesgericht bejahte eine unzulässige Vorbefassung. Der Fall ist im Urteil 1C_150/2009 vom 8. September 2009, insbesondere Erwägungen 3.4–3.6, dokumentiert.
Die frühere Stellungnahme hatte Vorbehalte zugunsten des späteren Verfahrens und berechtigter Einsprachen enthalten. Im konkreten Ablauf genügten diese nicht. Nach der Aufhebung musste ohne die entsprechend vorbefassten Personen neu beurteilt werden. Allgemeine Auskünfte zu abstrakten Rechtsfragen sind daher von intensiver Beratung eines konkreten privaten Projekts zu unterscheiden. Massgebend bleibt die tatsächliche Mitwirkung.
Rollen und Interessen im konkreten Verfahren klären
Die verfassungsrechtlichen Grundsätze gelten kantonsübergreifend. Die konkreten Zuständigkeiten, zusätzlichen Ausstandsgründe und Verfahren richten sich jedoch nach dem jeweils anwendbaren Recht. Das Ermatinger Urteil legt weder eine schweizweit einheitliche Ersatzbehörde noch eine allgemeine Ausstandsfrist fest.
Ein kantonales Beispiel liefert § 10 des Zuger Gemeindegesetzes. Er erfasst Gemeindebehörden, Kommissionen und Mitarbeitende bereits bei der Vorbereitung, Behandlung und Erledigung von Geschäften. Zu den ausdrücklich genannten Gründen gehören persönliche Rechte und Interessen sowie Interessen von Unternehmen, an denen die Person massgeblich beteiligt ist oder deren Organ sie ist. Solche zusätzlichen personellen Verbindungen sind von der allgemeinen Eigentümerstellung des Gemeinwesens zu unterscheiden.
Aus der Rechtsprechung lassen sich für die Organisation eines konkreten Vorhabens folgende Schritte ableiten. Sie sind praktische Empfehlungen und kein vom Bundesgericht vorgeschriebenes Standardverfahren:
- Zuständigkeit und Funktionen erfassen. Zu Beginn sollten die mit der Verfahrensorganisation betrauten Stellen festhalten, wer die Gemeinde als Eigentümerin oder Bauherrin vertritt, wer fachlich prüft, wer den Entscheid vorbereitet und welches Organ entscheidet. Bei einer kommunalen Gesellschaft oder Anstalt ist der jeweilige Rechtsträger zu unterscheiden.
- Persönliche Interessen und frühere Mitwirkung erheben. Vor einer Juryzusage, einer konkreten Projektberatung oder der Übernahme einer späteren Prüfaufgabe empfiehlt sich die Klärung möglicher Überschneidungen. Neben wirtschaftlichen Interessen sind insbesondere Organfunktionen sowie Inhalt und Intensität bisheriger Tätigkeiten relevant. Besonders aufschlussreich ist, ob dieselben später strittigen Fragen bereits beurteilt wurden.
- Die rechtliche Prüfung offen halten. Politische und gestalterische Projektarbeit bleibt möglich. Problematisch wird eine frühere Mitwirkung, wenn sie objektiv den Eindruck begründet, die später strittigen Fragen könnten ungeachtet der Einwendungen Dritter nicht mehr offen beurteilt werden. Vorbehalte zugunsten des Verfahrens sollten deshalb dem tatsächlichen Vorgehen entsprechen.
- Ausstandsfragen vor weiterer massgeblicher Mitwirkung entscheiden. Bei einem erkennbaren Konflikt sollte die nach kantonalem Recht zuständige Stelle die Frage rechtzeitig klären. Betroffene Funktionen, Beurteilung, Ausstandsentscheid und tatsächliche Besetzung sollten im Dossier nachvollziehbar sein. Dabei sind auch die vorbereitenden Arbeitsschritte zu berücksichtigen.
- Entscheidungsgrundlagen und Einwendungen nachvollziehbar behandeln. Frühere Stellungnahmen und Voranfragen können für die Parteirechte bedeutsam sein. Eine geordnete Aktenführung und eine Begründung, die die rechtlichen Anforderungen und relevanten Einwendungen behandelt, unterstützen ein überprüfbares Verfahren. Die Bedeutung des rechtlichen Gehörs ergibt sich auch aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung.
Eine organisatorische Trennung von Projektführung und fachlicher Beurteilung kann je nach Konstellation sinnvoll sein. Das neue Urteil verlangt jedoch keine vollständige personelle Trennung bei jedem eigenen Vorhaben. Ebenso wenig erlaubt die Doppelrolle, gesetzliche Entscheidkompetenzen ohne Grundlage an eine externe Person oder eine Nachbargemeinde abzugeben. Eine zusätzliche externe Fachprüfung und die rechtmässige Besetzung der entscheidenden Behörde bleiben unterschiedliche Fragen.
Bei Nutzungsplanungen ist auch die Verfahrenskoordination zu beachten
Der Ermatinger Entscheid enthält eine weitere für Gemeinden wichtige Klarstellung. Die Beschwerdeführerinnen hatten den Rekursentscheid angefochten, nicht zusätzlich den am selben Tag ergangenen kantonalen Genehmigungsentscheid. Das Verwaltungsgericht hatte darin einen selbständigen Grund für die Abweisung gesehen.
Das Bundesgericht widersprach: Die Einhaltung der Koordinationspflicht nach Art. 25a des Raumplanungsgesetzes ist eine behördliche Aufgabe. Eine sonst zulässige Beschwerde gegen den Rechtsmittelentscheid durfte nicht allein aus Koordinationsgründen daran scheitern, dass Private den Genehmigungsentscheid nicht zusätzlich angefochten hatten. Das Gericht korrigierte diese Begründung in Erwägung 2.3 des Hauptentscheids.
Genehmigung und Rechtsmittel erfüllen unterschiedliche Funktionen. Die Genehmigung wird von Amtes wegen eingeholt; ein Rechtsmittelverfahren setzt eine Anfechtung voraus und kann auf bestimmte Punkte beschränkt sein. Die Rechtsmittelinstanz ist nicht an die Genehmigung gebunden. Getrennte Verfahren sind zulässig, müssen aber rechtzeitig aufeinander abgestimmt werden. Der Genehmigungsentscheid muss spätestens vor der letzten kantonalen Rechtsmittelinstanz vorliegen und unter Wahrung des rechtlichen Gehörs berücksichtigt werden. Eine erstmalige materielle Koordination vor Bundesgericht genügt nicht. Dies erläutert das Urteil 1C_370/2022 vom 19. Juni 2023, Erwägung 2.2.
Für die Verfahrensorganisation bedeutet dies, Genehmigung, Rechtsmittelakten und Parteibeteiligung früh aufeinander abzustimmen. Die Aussage ist keine allgemeine Empfehlung, Genehmigungsentscheide oder Rechtsmittelfristen unbeachtet zu lassen. Im Ermatinger Fall änderte die Korrektur zudem nichts am Ergebnis: Eine andere selbständige Begründung trug die Abweisung. Die vorinstanzliche Begründung zur Planbeständigkeit prüfte das Bundesgericht nicht abschliessend.
Beim nächsten eigenen Vorhaben an den konkreten Rollen ansetzen
Ein sinnvoller Anlass für Gemeinden, ihre Abläufe zu prüfen, ist der Beginn eines eigenen Bau- oder Planungsvorhabens. Ebenso kann eine anstehende Jurytätigkeit oder vertiefte Projektberatung Anlass geben, die spätere Entscheidfunktion vorab zu klären. Der praktische Nutzen liegt in einer frühen, nachvollziehbaren Beurteilung der tatsächlichen Rollen: Wer hat bisher woran mitgewirkt, welche Interessen bestehen und welche Fragen müssen im kommenden Verfahren noch offen beurteilt werden können?
