IAO-Arbeitsschutzübereinkommen: Die wichtigsten Prüfpunkte für Gemeinden

Die geplante Ratifikation der IAO-Übereinkommen Nr. 190 und 191 schafft voraussichtlich keine neuen Gemeindepflichten. Sie ist dennoch ein guter Anlass, Prävention, Meldewege und Fallbearbeitung zu überprüfen.

Warum die geplante Ratifikation Gemeinden betrifft

Der Bundesrat hat am 5. Juni 2026 die Botschaft zur Genehmigung der IAO-Übereinkommen Nr. 190 und Nr. 191 verabschiedet. Die Schweiz hat die beiden Übereinkommen damit noch nicht ratifiziert. Das parlamentarische Geschäft trägt die Nummer 26.047. Im Zentrum der kommunalen Praxis steht vor allem das Übereinkommen Nr. 190: Es schafft einen internationalen Rahmen gegen Gewalt und Belästigung in der Arbeitswelt und gilt ausdrücklich auch für den öffentlichen Sektor. Das Übereinkommen Nr. 191 ist demgegenüber hauptsächlich eine formelle Anpassung bestehender IAO-Instrumente.

Nach der Mitteilung des Bundesrates und der dazugehörigen Botschaft sollen für die Ratifikation weder neue Bundesgesetze geschaffen noch bestehende Bestimmungen angepasst werden. Auch neue finanzielle oder personelle Auswirkungen für Bund, Kantone und Gemeinden werden darin verneint. Für Gemeinden bedeutet dies jedoch nicht, dass das Thema ohne praktische Folgen bleibt. Die zentralen Arbeitgeberpflichten zum Schutz der physischen und psychischen Gesundheit sowie der persönlichen Integrität gelten bereits heute.

Die entscheidende Einordnung lautet deshalb: Die Ratifikation schafft nach heutigem Stand voraussichtlich kein neues kommunales Pflichtensystem. Sie macht aber den bestehenden Schutzauftrag sichtbarer und liefert einen international anerkannten Orientierungsrahmen für Prävention, Meldewege und den Umgang mit Vorfällen.

Zwei Übereinkommen mit unterschiedlicher Tragweite

IAO-Übereinkommen Nr. 190: Gewalt und Belästigung in der Arbeitswelt

Das IAO-Übereinkommen Nr. 190 wurde 2019 beschlossen. Es erfasst inakzeptable Verhaltensweisen, Praktiken oder Drohungen, die auf einen physischen, psychischen, sexuellen oder wirtschaftlichen Schaden abzielen, einen solchen verursachen oder wahrscheinlich verursachen. Gemeint sind sowohl einmalige als auch wiederholte Vorfälle. Eingeschlossen sind geschlechtsspezifische Gewalt und sexuelle Belästigung. Der Wortlaut des Übereinkommens Nr. 190 geht damit weiter als der schweizerische Mobbingbegriff, der grundsätzlich ein über längere Zeit wiederholtes und systematisches feindseliges Verhalten voraussetzt.

Der persönliche Geltungsbereich ist breit. Er umfasst nicht nur regulär angestellte Personen, sondern unter anderem Lernende, Praktikantinnen und Praktikanten, Freiwillige, Stellensuchende, Stellenbewerbende, ehemalige Mitarbeitende sowie Personen mit Arbeitgeberbefugnissen. Für Gemeinden sind deshalb neben der Verwaltung auch kommunale Betriebe, öffentlich-rechtliche Anstalten, Ausbildungsplätze und Miliz- oder Freiwilligenstrukturen mitzudenken. Ob und in welcher Form einzelne Personengruppen innerstaatlich arbeitsrechtlich geschützt sind, richtet sich weiterhin nach dem anwendbaren schweizerischen Recht. Für ein kommunales Präventionskonzept ist dennoch ein möglichst verständlicher und einheitlicher Geltungsbereich sinnvoll.

Auch räumlich und organisatorisch ist das Übereinkommen weit gefasst. Es betrifft nicht nur das Verwaltungsgebäude oder den Werkhof. Erfasst werden arbeitsbezogene Fahrten, Weiterbildungen, Personalveranstaltungen, digitale Kommunikation, vom Arbeitgeber bereitgestellte Unterkünfte und der Arbeitsweg. Zudem sind Vorfälle durch Drittpersonen zu berücksichtigen, beispielsweise durch Einwohnerinnen und Einwohner, Klientinnen und Klienten oder externe Leistungserbringer. Daraus folgt keine unbegrenzte Verantwortung der Gemeinde: Massnahmen müssen dem tatsächlichen Einflussbereich entsprechen sowie angemessen und praktisch durchführbar sein.

IAO-Übereinkommen Nr. 191: formelle Aufwertung des Arbeitsschutzes

Das Übereinkommen Nr. 191 aktualisiert mehrere bestehende IAO-Instrumente. Hintergrund ist die Anerkennung eines sicheren und gesunden Arbeitsumfelds als grundlegendes Prinzip und Recht bei der Arbeit. Nach der Botschaft des Bundesrates sind die Änderungen überwiegend formeller oder präambelbezogener Natur und begründen für die Schweiz keine zusätzlichen materiellen Verpflichtungen. Der Wortlaut des Übereinkommens Nr. 191 enthält daher für Gemeinden keine eigenständige neue Melde-, Kontroll- oder Beschaffungspflicht.

Was sich rechtlich ändert – und was nicht

Frage	Einordnung für Gemeinden
Entstehen unmittelbar neue kommunale Pflichten?	Nach der Botschaft des Bundesrates nicht. Die Übereinkommen gelten als nicht direkt anwendbar, und es ist keine neue Umsetzungsgesetzgebung vorgesehen.
Gelten Schutzpflichten erst nach der Ratifikation?	Nein. Der Schutz der Gesundheit und der persönlichen Integrität, die Prävention sexueller Belästigung und das angemessene Handeln bei Meldungen sind bereits heute verlangt.
Können sich Mitarbeitende direkt auf Nr. 190 berufen?	Nach der bundesrätlichen Beurteilung nicht als unmittelbare Anspruchsgrundlage. Ansprüche richten sich weiterhin nach dem schweizerischen Arbeits-, Gleichstellungs-, Personal-, Zivil- oder Strafrecht.
Kann das Übereinkommen trotzdem Bedeutung gewinnen?	Ja, möglicherweise mittelbar. Es kann künftig als Orientierung dienen, wenn Behörden oder Gerichte beurteilen, welche Präventions- und Schutzmassnahmen angemessen sind. Dies ist eine rechtliche Einschätzung, keine ausdrücklich neu geschaffene Pflicht.

Für kommunale Arbeitgeberinnen bleibt entscheidend, welches Personalrecht gilt. Bei öffentlich-rechtlich angestellten Personen sind insbesondere das kantonale und kommunale Personalrecht sowie die entsprechenden Verfahrensvorschriften massgebend. Daneben bestehen bundesrechtliche Mindestanforderungen. Die Gesundheitsschutzbestimmungen des Arbeitsgesetzes gelten grundsätzlich auch für öffentliche Verwaltungen. Die SECO-Wegleitung zu den Verordnungen 3 und 4 zum Arbeitsgesetz erläutert namentlich den Schutz der persönlichen Integrität sowie die Pflichten im Zusammenhang mit Mobbing und sexueller Belästigung.

Für bestimmte kommunale Betriebe, etwa in den Bereichen Abfall, Wasserversorgung, Abwasserreinigung, Energie oder Transport, kann das Arbeitsgesetz umfassender zur Anwendung kommen. Die genaue Abgrenzung ist anhand der Organisationsform und Tätigkeit zu prüfen. Hinweise dazu enthält die SECO-Wegleitung zu den Verordnungen 1 und 2 zum Arbeitsgesetz.

Wo in Gemeinden besonderer Prüfbedarf besteht

Gewalt und Belästigung können innerhalb eines Teams, durch Vorgesetzte, durch Behördenmitglieder oder durch externe Personen ausgehen. In Gemeinden treffen unterschiedliche Rollen, politische Verantwortlichkeiten und publikumsnahe Aufgaben aufeinander. Eine Risikoanalyse sollte deshalb nicht nur klassische Arbeitssicherheitsfragen berücksichtigen, sondern auch psychosoziale Risiken, digitale Kommunikation und den Kontakt mit Drittpersonen.

Kommunaler Bereich	Zu prüfende Situationen
Einwohnerdienste und Schalter	Beschimpfungen, Drohungen, körperliche Übergriffe, wiederholte Kontaktaufnahmen oder digitale Nachstellungen.
Sozialdienst, Asyl- und Vollzugsbereiche	Emotional belastende Gespräche, Hausbesuche, Alleinarbeit, Konflikte bei Entscheiden oder Leistungskürzungen.
Bau-, Steuer- und Betreibungsstellen	Eskalationen im Zusammenhang mit Kontrollen, Verfügungen, Gebühren oder Vollzugsmassnahmen.
Schulen, Betreuung, Pflege und Spitex	Grenzverletzungen durch Mitarbeitende, Eltern, betreute Personen oder Angehörige sowie Risiken bei Hausbesuchen.
Werkhof, Abfall, Wasser und Forst	Abgelegene Arbeitsorte, Alleinarbeit, informelle Betriebskulturen und Kontakte mit externen Personen.
Personalanlässe und politische Veranstaltungen	Informelle Hierarchien, Nähe zwischen Politik und Verwaltung sowie unangemessenes Verhalten ausserhalb der üblichen Arbeitsräume.
Digitale Zusammenarbeit	Unangemessene Nachrichten, Chats, Bildmaterial, Cybermobbing oder arbeitsbezogene Kontakte über private Konten.

Diese Beispiele bedeuten nicht, dass die genannten Bereiche generell problematisch sind. Sie zeigen, wo Gemeinden ihre bestehenden Vorkehrungen besonders sorgfältig auf Zuständigkeit, Erreichbarkeit und Wirksamkeit prüfen sollten.

Welche organisatorischen Standards Nr. 190 sichtbar macht

Das Übereinkommen nennt mehrere Elemente, die auch für eine kommunale Organisation relevant sind. Dazu gehören eine betriebliche Politik gegen Gewalt und Belästigung, die Einbindung psychosozialer Risiken in den Gesundheitsschutz, eine Gefährdungs- und Risikobeurteilung unter Beteiligung der Mitarbeitenden, geeignete Präventionsmassnahmen sowie Information und Schulung.

Für Gemeinden lässt sich daraus als Empfehlung ein praktikabler Mindeststandard ableiten:

• eine kurze, verbindliche Richtlinie mit verständlichen Beispielen unzulässigen Verhaltens;
• ein klarer Geltungsbereich, der auch Behördenmitglieder, Lernende, Praktika, digitale Kommunikation, Veranstaltungen und Drittpersonen berücksichtigt;
• mindestens ein interner und ein unabhängiger alternativer Meldeweg;
• festgelegte Zuständigkeiten für Erstbeurteilung, Sofortmassnahmen, Untersuchung und personalrechtliche Entscheide;
• Regeln zu Vertraulichkeit, Datenschutz, Aktenführung und Schutz vor Vergeltungsmassnahmen;
• eine nachvollziehbare Unterscheidung zwischen Beratung, informeller Konfliktklärung und formeller Untersuchung;
• Schulungen für Exekutive, Verwaltungsleitung, Personalverantwortliche, Führungskräfte und Berufsbildende;
• regelmässige Information aller Mitarbeitenden über Verhaltensgrundsätze und Unterstützungsangebote.

Die Gemeinde muss dafür nicht zwingend ein umfangreiches neues Regelwerk schaffen. Bestehende Personalreglemente, Arbeitssicherheitskonzepte und Weisungen können ergänzt und aufeinander abgestimmt werden. Entscheidend ist, dass Mitarbeitende wissen, an wen sie sich wenden können, und dass die zuständigen Stellen im Ereignisfall handlungsfähig sind.

Faire Untersuchungen und klare Zuständigkeiten

Besonders anspruchsvoll ist die Bearbeitung konkreter Meldungen. Die Gemeinde muss mögliche Betroffene schützen, gleichzeitig aber auch die Rechte der beschuldigten Person wahren. Dazu gehören eine unvoreingenommene Sachverhaltsabklärung, rechtliches Gehör und ein nachvollziehbarer Entscheid. Eine Meldung allein beweist noch kein Fehlverhalten; sie darf aber auch nicht unbearbeitet bleiben.

Die Rechtsprechung zeigt mehrere für Gemeinden relevante Leitlinien. Im BGE 126 III 395 beurteilte das Bundesgericht sexistische Bemerkungen und grobe Kommentare als mögliche sexuelle Belästigung. Als ungeeignet galt, dass ausgerechnet Mitglieder der betroffenen Direktion mit der Untersuchung beauftragt werden sollten. Im Urteil 2P.19/2004 betreffend eine Gemeindeverwaltung wurde eine fristlose Entlassung nach einer fachlich begleiteten administrativen Untersuchung geschützt.

Umgekehrt macht das Urteil 8D_6/2021 deutlich, dass ein belastender Konflikt nicht automatisch Mobbing darstellt. Psychische Beschwerden im Zusammenhang mit einer schwierigen Arbeitssituation beweisen für sich allein noch kein systematisches feindseliges Verhalten. Das Urteil 1C_34/2025 unterstreicht zudem, dass der Schutzauftrag im privaten und öffentlichen Arbeitsrecht grundsätzlich vergleichbar ist, das konkrete Verfahren für Gemeindeangestellte aber wesentlich vom kantonalen und kommunalen Personalrecht abhängt.

Für kleinere Gemeinden ist eine vollständig interne Untersuchung häufig schwierig, wenn persönliche, politische oder berufliche Verflechtungen bestehen. Eine externe Vertrauens- oder Untersuchungsstelle kann deshalb eine sachgerechte Lösung sein. Dies ist eine organisatorische Empfehlung und keine aus Nr. 190 ableitbare Pflicht, in jedem Fall eine eigene externe Stelle einzurichten.

Ressourcen, Kosten und praktische Herausforderungen

Der Bundesrat erwartet durch die Ratifikation keine neuen finanziellen oder personellen Auswirkungen für Gemeinden. Diese Aussage ist als gesamtstaatliche Rechtsfolgenabschätzung zu verstehen. Sie setzt nicht voraus, dass jede Gemeinde bereits über identische Instrumente verfügt. Fehlen heute ein unabhängiger Meldeweg, klare Zuständigkeiten oder ein belastbares Untersuchungsverfahren, kann die Schliessung dieser Lücken dennoch Aufwand verursachen.

Bei der Ressourcenplanung sind vor allem folgende Punkte zu berücksichtigen:

• Zeit für die Überprüfung und Anpassung bestehender Reglemente und Weisungen;
• Schulung von Führungspersonen, Personalverantwortlichen und Behördenmitgliedern;
• allfällige Kosten einer externen Vertrauens- oder Untersuchungsstelle;
• technische und bauliche Schutzmassnahmen in besonders exponierten Bereichen;
• datenschutzkonforme Dokumentation und Aufbewahrung von Fallakten;
• Abstimmung mit kantonalen Vorgaben, kommunalen Betrieben und externen Leistungserbringern.

Die Umsetzung muss verhältnismässig bleiben. Eine kleine Gemeinde benötigt nicht dieselben Strukturen wie eine Grossstadt. Möglich sind regionale Lösungen, gemeinsame Fachstellen mehrerer Gemeinden oder Rahmenverträge mit externen Fachpersonen. Entscheidend ist nicht die Grösse der Organisation, sondern ob die gewählte Lösung erreichbar, unabhängig und im Ereignisfall funktionsfähig ist.

Ein Vorgehensmodell in drei Etappen

1. Bestandsaufnahme innerhalb der nächsten drei Monate

Als erster Schritt empfiehlt sich eine kurze Standortbestimmung. Zu klären ist, welche personalrechtlichen Grundlagen gelten, welche Personengruppen erfasst sind und ob bereits Regeln zu Mobbing, Diskriminierung, sexueller Belästigung, Drohungen und Gewalt bestehen. Ebenso wichtig ist die Frage, wer Meldungen entgegennimmt, wer Sofortmassnahmen anordnen darf und wer eine formelle Untersuchung führt.

Besondere Aufmerksamkeit verdient die Unabhängigkeit der Meldewege. Ist die normalerweise zuständige Person selbst betroffen oder beschuldigt, muss ein alternativer Kanal verfügbar sein. Fehlende Zuständigkeiten sollten zumindest vorläufig durch eine klar bezeichnete interne oder externe Fachperson geschlossen werden.

2. Richtlinie und Abläufe innerhalb von drei bis sechs Monaten

In einer zweiten Etappe können bestehende Dokumente ergänzt oder in einer kurzen Richtlinie zusammengeführt werden. Die Mitarbeitenden oder ihre Vertretung sind bei Fragen des Gesundheitsschutzes einzubeziehen. Parallel dazu sollten Führungskräfte, Personalverantwortliche und Behördenmitglieder über ihre Rollen informiert werden. Auch Eintrittsunterlagen, Ausbildungsprozesse und Informationen für Lernende oder Praktikantinnen und Praktikanten sind zu prüfen.

Ein schriftlicher Fallprozess sollte mindestens den Eingang der Meldung, die Beurteilung akuter Risiken, die Prüfung von Interessenkonflikten, die Wahl des geeigneten Verfahrens, das rechtliche Gehör, den Entscheid, die Nachsorge und die datenschutzkonforme Aktenführung abdecken. Mediation ist nicht für jede Konstellation geeignet. Bei Gewalt, ernsthaften Drohungen, starkem Machtgefälle oder möglichem sexuellem Fehlverhalten kann eine formelle Untersuchung erforderlich sein.

3. Vertiefung innerhalb von sechs bis zwölf Monaten

Danach sollte die Gemeinde besonders exponierte Tätigkeiten vertieft beurteilen. Dazu gehören etwa Hausbesuche, Alleinarbeit, Abenddienste, Schalterkontakte, Zugang zu Gebäuden und Personaldaten sowie der Umgang mit aggressiver digitaler Kommunikation. Je nach Ergebnis sind technische, organisatorische oder personelle Massnahmen zu ergänzen. Auch Verträge mit Sicherheitsdiensten, Reinigungsunternehmen, Pflegeorganisationen oder Temporärfirmen können klare Melde- und Eskalationswege vorsehen, sofern dies zum Auftrag und Einflussbereich der Gemeinde passt.

Schliesslich empfiehlt sich eine periodische Überprüfung: Sind die Meldewege bekannt? Haben sich Zuständigkeiten geändert? Wurden Vorfälle und Beinaheereignisse ausgewertet? Entsprechen die Unterlagen dem aktuellen kantonalen Personal- und Datenschutzrecht? Eine anonymisierte Auswertung kann organisatorische Schwachstellen sichtbar machen, ohne die Vertraulichkeit einzelner Fälle zu verletzen.

Wann ist mit dem Inkrafttreten zu rechnen?

Stand 28. Juli 2026 besteht kein verbindlicher Inkraftsetzungstermin. Nach der derzeitigen Sitzungsplanung der Rechtskommission des Ständerates ist eine erste Beratung am 1. September 2026 vorgesehen. Danach müssen Ständerat und Nationalrat die Bundesbeschlüsse genehmigen. Beide Beschlüsse unterstehen dem fakultativen Referendum.

Das Übereinkommen Nr. 191 würde für die Schweiz am Tag der Eintragung der Ratifikation in Kraft treten. Beim Übereinkommen Nr. 190 beträgt die Frist zwölf Monate ab Eintragung. Als unverbindliche Planungsannahme erscheint damit ein Inkrafttreten von Nr. 191 frühestens im Verlauf von 2027 und von Nr. 190 frühestens ungefähr 2028 möglich. Dies ist keine amtliche Prognose; der parlamentarische Verlauf oder ein Referendum könnten den Zeitplan verändern.

Für die kommunale Praxis ist der genaue Termin nicht ausschlaggebend. Die bestehenden Arbeitgeberpflichten gelten bereits heute, weshalb erkennbare Lücken nicht bis zum Abschluss des Ratifikationsverfahrens aufgeschoben werden sollten.

Checkliste für Gemeinderat und Verwaltungsleitung

• Decken die geltenden Regeln Gewalt, Mobbing, sexuelle Belästigung, Diskriminierung und Übergriffe durch Drittpersonen ab?
• Sind Behördenmitglieder, Führungskräfte, Lernende, Praktika und weitere relevante Personengruppen ausdrücklich einbezogen?
• Gelten die Regeln auch für digitale Kommunikation, Weiterbildungen, Dienstreisen und Personalanlässe?
• Bestehen mindestens zwei erreichbare Meldewege, davon einer unabhängig von der direkten Führungslinie?
• Ist festgelegt, wer bei akuter Gefahr Sofortmassnahmen treffen darf?
• Kann eine Untersuchung ohne persönliche oder politische Interessenkonflikte geführt werden?
• Sind rechtliches Gehör, Vertraulichkeit, Datenschutz und Schutz vor Vergeltung geregelt?
• Werden besonders exponierte Tätigkeiten und Arbeitsorte in der Risikoanalyse berücksichtigt?
• Sind Führungskräfte und Behördenmitglieder für Meldungen und erste Reaktionen geschult?
• Werden Richtlinie, Zuständigkeiten und Meldewege regelmässig überprüft und kommuniziert?

Fazit: Nicht auf die Ratifikation warten

Das Übereinkommen Nr. 191 hat für Gemeinden voraussichtlich vor allem formelle Bedeutung. Das Übereinkommen Nr. 190 ist organisatorisch deutlich relevanter, obwohl der Bundesrat keine neue Gesetzgebung und keine unmittelbaren neuen Gemeindepflichten erwartet. Es bündelt zentrale Elemente eines zeitgemässen Schutzsystems gegen Gewalt und Belästigung in der Arbeitswelt.

Für Gemeinden stehen deshalb vier Schritte im Vordergrund: bestehende Regeln und Risiken überprüfen, unabhängige Meldewege sicherstellen, ein faires und personalrechtlich korrektes Untersuchungsverfahren festlegen sowie Exekutive und Führungskräfte schulen. Wo diese Grundlagen bereits vorhanden und wirksam sind, besteht kein Anlass für einen vollständigen Neuaufbau. Wo Lücken bestehen, bietet das laufende Ratifikationsverfahren einen sachgerechten Zeitpunkt, sie geordnet zu schliessen.